VÉRIFICATION DU PROGRAMME
DES NOUVELLES INITIATIVES DE RECHERCHE ET DE
SAUVETAGE
MINISTÈRE DES PÊCHES ET OCÉANS
PROJET FNI – MPO 23/97
SYSTÈME D'ALERTE PAR APPEL SÉLECTIF NUMÉRIQUE
À TRÈS HAUTE FRÉQUENCE SUR LA CÔTE OUEST
Novembre 2000
Table des matières
Résumé
En juillet 1997, le Secrétariat national de recherche et de sauvetage
(SNRS) approuvait un financement du Fonds des nouvelles initiatives (FNI)
de recherche et de sauvetage au montant de 990 000 dollars en vue de la
modernisation et de l'installation de matériel d'appel sélectif
numérique dans quatre stations radio télécommandées
de très haute fréquence situées dans le sud-ouest
de la Colombie-Britannique.
Le projet répond aux critères du FNI sur les points suivants
:
- Le projet concorde avec les priorités de financement du FNI.
- La proposition respecte globalement les exigences du guide du FNI,
sauf quelques exceptions mentionnées ci-après.
- Le processus de sélection est convenable.
- La gestion générale du projet est bonne.
- L'organisme parrain du projet a présenté des rapports
d'étape en temps opportun, sauf quelques exceptions mentionnées
ci-après.
- L'évaluation finale est effectuée et convient à
la nature du projet.
Le projet ne répond pas entièrement aux critères
du FNI sur les points suivants :
- Il n'y a pas de protocole d'entente à vérifier relativement
au projet.
- La proposition et son annexe ne comportent de section répondant
exactement aux exigences en matière d'évaluation de la
réussite du projet et de présentation de rapports.
- L'estimation détaillée des coûts n'est pas présentée
conformément au modèle recommandé dans le guide
du FNI de 1995.
- Il n'y a pas de rapport d'évaluation finale du projet.
- Il n'y a pas eu communication des résultats du projet et ni
de renseignements concernant l'utilité de la mise en opération
du matériel visé.
Dans l'ensemble le projet a atteint ses objectifs en ce qui a trait à
l'achat et à l'installation du matériel tel que l'expliquait
la proposition. Selon les rapports reçus, le matériel fonctionne
bien. Toutefois, certains aspects de la gestion générale
du projet laissent à désirer.
1.0 Introduction
Le Fonds des nouvelles initiatives, administré par le Secrétariat
national de recherche et de sauvetage (SNRS) est conçu dans le
but de financer « de nouveaux projets qui amélioreront la
recherche et sauvetage au Canada ». Tous les projets approuvés
font l'objet d'une vérification tel qu'indiqué dans le guide
du FNI et dans le protocole d'entente conclu entre le SNRS et le ministère,
la province ou le territoire qui parraine le projet.
Choisi en vue d'une vérification pendant l'exercice 2000-2001,
le projet en question, proposé par le ministère des Pêches
et océans (MPO), visait à moderniser et installer du nouveau
matériel d'appel à très haute fréquence pour
les cas de détresse. La vérification, effectuée en
octobre et novembre 2000, inclut l'examen des sept critères énoncés
au chapitre 6 du guide de 1995 du Fonds des nouvelles initiatives (FNI)
de recherche et de sauvetage. Ces critères ont trait aux points
suivants :
- conformité au protocole d'entente;
- présentation de la proposition, choix du projet et financement;
- gestion du projet;
- rapports d'étape;
- demandes de remboursement et paiements versés;
- évaluation finale du projet;
- communication des résultats du projet.
La vérification s'est effectuée selon les étapes
suivantes :
- Examen des dossiers du projet déposés au SNRS et entretiens
avec le personnel du SNRS.
- Examen des demandes de remboursement traitées.
- Contrôle détaillé des demandes de remboursement.
- Entretiens avec le directeur du projet au ministère des Pêches
et Océans.
- Examen des autres documents justificatifs.
Pendant la période d'exécution du projet, deux guides du
FNI se sont trouvés en vigueur l'un après l'autre. La vérification
a tenu compte des deux guides puisque tout groupe réalisant un
projet financé par le FNI doit se conformer aux directives les
plus récentes établies par le SNRS.
Les résultats de notre examen sont résumés dans
le présent rapport.
2.0 Description du projet
La proposition présentée visait l'obtention de fonds en
vue de moderniser le matériel d'appel à très haute
fréquence pour les cas de détresse, afin d'améliorer
les services offerts au nombre croissant de navires qui relèvent
le niveau de leur matériel en s'équipant du nouveau Système
maritime mondial de sécurité et de secours en cas de détresse
(SMMSSD). Le nouveau matériel devait être installé
dans quatre des zones les plus riches en activités maritimes au
Canada, sur la côte ouest, et servir à la détection
des situations de détresse dans le sud-ouest de la Colombie-Britannique.
Cette demande de financement du FNI était parrainée par
le ministère des Pêches et Océans (MPO) et l'exécution
du projet relevait de la Division des services maritimes de la Garde côtière
canadienne (GCC), Région du Pacifique. Le projet était estimé
de priorité élevée en raison de la possibilité
de sauver des vies et de réduire les coûts de fonctionnement
(en diminuant la durée des recherches).
Le financement total nécessaire au projet se chiffrait à
990 000 dollars et devait provenir en entier du FNI. Le budget se répartissait
notamment selon les postes suivants : achat et installation de matériel
informatique dans les centres de SCTM à Tofino et à Vancouver,
376 000 dollars; achat, installation et mise à l'essai du matériel
dans quatre stations radio télécommandées de très
haute fréquence en Colombie-Britannique, 217 000 dollars; dépenses
ponctuelles liées à la modernisation du système,
à la formation et aux services techniques, 307 000 dollars. Le
MPO a signé la proposition le 1 er août 1996 et le SNRS en
a fait autant le 27 juillet 1997.
Le SNRS a débloqué les fonds destinés au projet
en septembre 1997 et, selon les rapports trimestriels ultérieurs
à la réception du financement, tous les fonds ont été
dépensés (850 000 dollars pendant l'exercice 1997-1998 et
140 000 dollars pendant l'exercice 1998-1999) et l'ont été
en conformité avec les plans présentés dans la proposition.
La réalisation du projet s'est effectuée dans le respect
des délais prévus. Pendant l'exécution, l'organisme
parrain a demandé au SNRS un complément de fonds de 268
000 dollars afin de pouvoir augmenter le nombre de sites d'installation
du matériel. Le sous-comité de coordination du Comité
interministériel de recherche et de sauvetage (CIRS) a refusé
la demande pour plusieurs raisons, dont le fait que la proposition était
considérée comme visant la modernisation du matériel
et qu'elle devait donc tomber sous la responsabilité de la Garde
côtière canadienne (GCC). Le CIRS a également déterminé
que la GCC devrait partager les coûts et l'accroissement des coûts
totaux du projet. En effet, le projet s'est terminé avec un dépassement
de budget de 253 000 dollars éventuellement assumé par le
directeur de la Région du Pacifique (186 000 dollars) et par les
Services de communications et de trafic maritimes (SCTM)
(67 000 dollars).
D'après le rapport trimestriel final, le matériel était
installé mais il restait quelques difficultés de logiciel
à régler. En février 2000, le système était
en opération et fonctionnait tel que prévu au départ.
3.0 Constatations du vérificateur
Les constatations portent sur le critère d'évaluation
finale tel que prescrit dans le guide du FNI.
3.9 Conformité au protocole d'entente
Ce sont les ministères fédéraux ayant compétence
en matière de recherche et de sauvetage qui participent au programme,
les bureaux d'organisation des mesures d'urgence (OMU) des provinces ou
des territoires et le SNRS qui conviennent ensemble des protocoles d'entente
et les ratifient. Ces protocoles d'entente sont fondés sur les
principes énoncés dans le guide et ils sont revus et mis
à jour de façon périodique, selon le besoin.
Constatations
- Après des entretiens avec le SNRS et le MPO, il se révèle
impossible de mettre la main sur le protocole d'entente conclu entre
les deux organismes.
- Il semble qu'il y ait effectivement un protocole d'entente entre
le SNRS et le MPO relativement au projet, mais ces organismes ont apparemment
des problèmes de conservation des documents et des dossiers
- La proposition et l'annexe concernant le projet sont signées
par la MPO en août 1996 et par le SNRS en juillet 1997.
Conclusion
La conformité à l'exigence d'un protocole d'entente valide
et en bonne et due forme entre le SNRS au moment de la mise en oeuvre
du projet ne peut être confirmée. Les organismes en question
ont égaré le protocole d'entente.
Recommandations
Nous recommandons que le protocole d'entente conclu entre l'organisme
parrain et le SNRS soient conservé par les deux parties pour chaque
dossier du FNI, tant par souci de commodité que pour veiller à
ce qu'il y ait effectivement un tel protocole d'entente.
3.2 Priorités de financement
Les projets proposés doivent se rapporter aux priorités
du PNRS.
Constatations
Avant l'inscription des six priorités du FNI dans le guide de
1998, les membres du CIRS ont déclaré qu'ils « …
n'arrivaient pas à s'entendre sur un classement par ordre d'importance
des domaines de parrainage du FNI ». Il s'ensuit que le FNI n'avait
pas vraiment de priorités, au sens propre du terme, au moment de
la sélection du projet en 1997. Le guide du FNI de 1995 dit simplement
que les organismes ayant compétence en matière de recherche
et de sauvetage sont admissibles au financement du FNI pour réaliser
des projets aptes à rehausser l'efficacité du Programme
national de recherche et de sauvetage (PNRS); le guide exige également
que les propositions rejoignent les priorités du PNRS.
Bien qu'il soit difficile de conclure catégoriquement que le projet
correspond aux priorités de financement du PNRS, il n'en reste
pas moins qu'avant d'être approuvé par le ministre principal
de la recherche et du sauvetage (MP-SAR), le projet en question a subi
un examen effectué par le MPO, le SNRS, un comité de sélection
au mérite et le CIRS. Compte tenu du genre d'activité et
de l'objectif du projet, la proposition a été estimée
conforme à l'objet global du
PNRS et à celui du FNI, tels que définis en 1997.
Nous jugeons également que le projet répond aux priorités
suivantes du FNI pour 1998 :
- l'élaboration de méthodes innovatrices de collecte de
renseignements sur la gestion du programme de recherche et de sauvetage
en milieu aérien, maritime et terrestre, dans tous les contextes
de la recherche et du sauvetage et dans tous les territoires de compétence
en cette matière;
- trouver de meilleurs renseignements, de meilleurs procédés
et de meilleures pratiques pour la planification, l'exécution
et l'évaluation des activités de prévention en
matière de recherche et de sauvetage.
Conclusion
Le projet est conforme au critère de correspondance avec les priorités
du PNRS.
3.9 Présentation de la proposition
Selon le guide du FNI de 1995 :
Les propositions doivent être conformes aux exigences de présentation
et de contenu énoncées dans le guide et inclure, à
tout le moins :
- une description du projet
- un budget de projet par étapes
- un plan de travail par étapes
- un plan de gestion du projet
- un énoncé des résultats et des avantages du
projet, formulé en termes mesurables
Constatations
- La proposition du projet en énonce clairement la justification,
la description et la priorité.
- Le budget du projet est suffisamment détaillé et est
présenté selon la formule prescrite par le FNI à
ce moment-là..
- La proposition ne contient pas de plan de gestion du projet ni de
plan de travail indiquant en détail les activités prévues
dans chaque exercice financier. Quant aux étapes, les seules
données présentées à ce sujet dans la proposition
sont les montants de financement nécessaires pour chaque exercice.
- La proposition ne contient pas de renseignements sur les critères
de l'évaluation de la réussite du projet ni sur les exigences
en matière de présentation de rapports.
Conclusion
À notre avis, le critère n'est pas respecté, car
il manque trop de renseignements essentiels pour qu'il soit possible de
prendre une décision éclairée quant au projet. La
présentation de la proposition est conforme, en général,
au modèle prescrit par le FNI à l'époque, mais il
manque de nombreux renseignements au sujet du plan de gestion, des étapes
principales et de la fréquence des rapports. En raison de cette
insuffisance d'information, il est impossible d'évaluer convenablement
la faisabilité du projet.
Recommandations
Nous recommandons aux organismes parrains (dans ce cas, les fonctionnaires
administratifs du MPO), au moment de présenter une proposition
au SNRS pour obtenir du financement du FNI, de s'assurer que la demande
est complète et qu'elle contient tous les renseignements demandés
dans le guide du FNI. Tout particulièrement, le MPO devrait expliquer
en détail la gestion du projet et les étapes de planification
et veiller à ce que la demande contienne suffisamment de données
pertinentes.
3.10 Évaluation du projet
Toutes les propositions de projet sont examinées par les organismes
parrains, par le SNRS et par un comité de sélection au mérite
dont les membres sont des représentants des organismes parrains.
Cet examen est fondé sur les priorités de financement déclarées
et sur les modalités du programme telles qu'énoncées
dans le guide du FNI.
Constatations
Les propositions de projet sont normalement adressées à
l'administration centrale du SNRS, aux fins de traitement et d'approbation,
par l'organisme régional parrain (dans ce cas, le MPO). Le DFO
s'est doté d'un comité du FNI qui établit la priorité
parmi tous les projets proposés et choisit les projets qui seront
envoyés au SNRS pour y être examinés et étudiés
par le comité de sélection du FNI. Une fois que la liste
de projets à présenter à complète, les propositions
sont acheminées au SNRS.
Le processus suivi par le SNRS comprend l'examen et l'approbation (ou
le refus) de chacune des propositions du MPO, d'abord par les gestionnaires
de programme du FNI, puis par le directeur de la coordination fédérale.
Les propositions jugées non acceptables sont soit rejetées,
soit retournées à l'organisme parrain, accompagnées
d'une liste de défauts à corriger, en vue de modifications.
Une fois examinées par le SNRS, les propositions sont présentées
au comité de sélection du FNI.
- Dans le cas présent, la proposition passe l'examen du MPO,
du SNRS, du comité de sélection du FNI et du CIRS, malgré
l'insuffisance des renseignements fournis, et la proposition est approuvée
par le MPO le 1 er août 1996 et par le SNRS le 25 juillet 1997.
- Le comité de sélection du FNI classe le projet au sixième
rang sur 79 propositions à financer éventuellement pendant
l'exercice 1997-1998. Le CIRS accepte le classement du comité
de sélection le 26 novembre 1997 et le MP-SAR fait de même
dans une lettre au SNRS datée le 27 novembre 1997.
- Les documents de proposition et d'approbation du projet sont ensuite
officialisés par le SNRS et le MPO, quatre mois après
l'approbation du projet par le MP-SAR.
Conclusion
À notre avis, la proposition n'est pas entièrement conforme
au critère. La procédure d'évaluation aurait tiré
profit d'un examen plus rigoureux des plans et du budget du projet afin
que l'organe de financement puisse s'assurer de la présence d'explications
suffisantes pour démontrer la pertinence et la viabilité
du projet proposé.
Recommandations
Nous recommandons l'adoption d'une démarche plus rigoureuse pour
l'examen des demandes de financement de projets par le FNI. En mettant
plus de diligence à évaluer la viabilité du projet,
l'exactitude et le détail des budgets et des mouvements de trésorerie
ainsi que la pertinence du projet proposé, on pourra s'assurer
que les fonds du FNI sont dépensés judicieusement.
3.5 Financement du projet, demandes de remboursement et paiements
L'approbation d'un projet doit être confirmée par une
signature avant le commencement du projet.
L'organisme parrain prépare et présente les demandes
de fonds selon les exigences prescrites à ce sujet dans le guide
du FNI. Le SNRS examine toutes les demandes de fonds pour en vérifier
l'exactitude et la conformité au document d'approbation du projet.
Tous les paiements doivent concorder avec le document d'approbation et
avec les exigences énoncées dans le guide du FNI.
Constatations
- La formule de la proposition de projet est signée par le MPO
en août 1996 et par le SNRS en juillet 1997, donc avant la mise
en oeuvre du projet.
- Une facture de 850 000 dollars, représentant une avance de
financement du FNI pour l'exercice 1997-1998, est envoyée au
SNRS par le MPO le 24 juin 1997. Le paiement est autorisé et
il est versé le 25 juillet 1997.
- Selon les rapports trimestriels, tous les fonds reçus par
le projet pour l'exercice 1997-1998 sont dépensés pendant
cet exercice.
- Une deuxième facture au montant de 3 195 000 dollars, incluant
140 000 dollars de financement pour ce projet, est envoyée au
SNRS par le MPO le 4 juin 1998 et elle est payée le 25 juin 1998.
- Le financement du FNI accordé au projet s'élève
au total à 989 877 dollars. Le projet reçoit également
des fonds de deux autres organismes parce que les coûts totaux
dépassent les coûts budgétés. Le FNI finance
au total 75 p. 100 de tous les coûts du projet.
- Tous les fonds reçus le sont sous forme d'avances, et pourtant
rien n'indique l'utilisation faite des intérêts perçus
sur les fonds avancés. Ces intérêts auraient dû
être consacrés au projet ou rendus au SNRS à titre
de fonds excédentaires.
- Les fonds sont dépensés dans les délais approuvés.
- Les dépenses correspondent aux buts et objectifs du projet.
Conclusions
À notre avis, le projet répond à ce critère.
3.6 Rapports d'étape
Le document d'approbation décrit les exigences en matière
de rapports pour chaque projet. Ce qui est exigé peut varier en
fonction du projet mais il s'agit en général de rapports
trimestriels qui rendent compte des résultats de l'activité
jusqu'à la fin de la période, et des dépenses du
dernier trimestre comparativement à celles prévues au plan
approuvé. Ces rapports indiquent également les activités
prévues pour la période de rapport suivante. L'organisme
parrain est responsable de la présentation des rapports conformément
au calendrier convenu dans la proposition.
Constatations
- Le MPO a remis au SNRS, en temps opportun, les huit rapports trimestriels
demandés couvrant les exercices 1997-1998 et 1998-1999. Tous
les rapports présentés le sont selon la formule prescrite
dans les guides du NFI et ils contiennent tous les renseignements requis.
- Le projet ne fait pas l'objet d'un rapport sommaire final. Selon
les directives du guide du FNI de 1998, il faut présenter au
SNRS un rapport sommaire final sur tous les projets une fois terminés.
Il convient de souligner que le dernier rapport trimestriel, daté
et acheminé le 31 mars 1999, indique que tout le matériel
est arrivé et installé, mais qu'il reste à régler
certains problèmes de matériel et de logiciel. Les problèmes
se sont effectivement réglés et, en février 2000,
le matériel fonctionnait tel que prévu.
Conclusions
À notre avis, les critères de présentation de rapport
sont respectés en partie seulement. Les rapports trimestriels du
directeur de projet sont arrivés en temps opportun, mais il n'y
a jamais eu de rapport sommaire final. Compte tenu du fait qu'il restait
des problèmes de matériel à régler à
la fin de l'exercice 1998-1999, la remise des rapports trimestriels aurait
dû se poursuivre jusqu'au règlement de tous les problèmes
restants. Cette lacune a privé le SNRS de renseignements précieux
et nécessaires à une gestion efficace du projet.
Recommandation
Nous recommandons qu'à l'avenir, le MPO veille à obtenir
un rapport sommaire final afin que le SNRS puisse avoir un aperçu
général du projet et des réalisations qu'il a permises.
Si le projet n'est pas achevé à la fin d'un exercice financier,
le SNRS devrait continuer d'en surveiller l'exécution afin de s'assurer
que le projet est bel et bien achevé.
3.7 Surveillance du projet
Le ministère parrain est responsable de la surveillance du projet
entrepris par une tierce partie.
Constatations et conclusions
Il s'agit d'une initiative du MPO mise en oeuvre de concert avec la Garde
côtière canadienne et n'engageant pas la participation d'une
tierce partie sur le plan de la gestion.
3.8 Évaluation finale du projet
Selon le guide du FNI de 1998 :
L'organisme parrain évalue l'efficacité du projet par
rapport aux objectifs déterminés et onvenus au moment de
la ratification de la proposition. Le parrain doit compléter cette
évaluation dans le délai imparti selon le plan d'évaluation
du projet et soumettre les résultats au SNRS aux fins d'examen
et de dépôt lors d'une réunion ultérieure du
CIRS.
Constatations
- La proposition originale, respectant le mode de présentation
en vigueur à l'époque, ne comportait pas de plan d'évaluation
officielle. Elle ne contenait pas non plus d'énoncé des
résultats et des avantages du projet, formulé en termes
mesurables, mais un tel énoncé n'était pas exigé
à ce moment-là.
- Les responsables du projet ont élaboré un plan d'essai
de l'admissibilité du site afin de pouvoir déterminer
si le système fonctionnait convenablement. L'entrepreneur a préparé
un rapport que le MPO a reçu dans le délai prescrit d'un
an, mais les résultats ne sont jamais parvenus au SNRS aux fins
d'examen et n'ont donc pas été non plus remis au CIRS.
Conclusions
Le MPO ne respecte pas le critère de présentation d'une
évaluation de l'efficacité du projet en rapport avec les
objectifs déterminés et convenus. Cependant, compte tenu
de la nature du projet, il est possible que l'exigence d'une évaluation
finale ne convienne pas. Le matériel est installé et un
plan d'essai de l'admissibilité du site montre que le matériel
installé fonctionne comme prévu. Dans ce cas précis,
on ne voit pas très bien quel genre d'évaluation finale
aurait pu apporter des avantages de plus.
Recommandations
Nous recommandons qu'à l'avenir, les projets contiennent un énoncé
formel des critères d'évaluation proposés, afin de
faciliter la présentation d'un rapport d'évaluation complet
une fois les projets achevés.
Nous recommandons que le SNRS effectue, le cas échéant,
un suivi des projets dont les responsables n'ont pas présenté
d'évaluation finale.
Nous recommandons aussi que soit effectuée une analyse coûts-avantages
de chaque projet financé par le FNI, afin de déterminer
la valeur d'une évaluation finale. Dans le cas présent,
les résultats sont clairs : le matériel est installé
et il fonctionne convenablement. Il se peut que l'évaluation finale
du projet, compte tenu de ce qu'elle coûte, n'apporte aucun avantage
de plus.
3.9 Communication des résultats du projet
Le parrain du projet collaborera à la diffusion des résultats
du projet.
Constatations
La proposition du projet ne contient pas de plan formel de communication.
Le MPO a cependant distribué un bulletin d'information, à
l'occasion de plusieurs salons nautiques, afin d'informer les navigateurs
et les plaisanciers au sujet du nouveau système installé
pour saisir plus rapidement les signaux de détresse.
Conclusion
Étant donné la nature du projet, le critère de diffusion
est respecté grâce à la distribution du bulletin d'information.
3.10 Gestion du projet
On doit gérer le projet conformément aux politiques
et aux pratiques de l'organisme parrain, aux exigences énoncées
dans le guide du FNI et au plan de gestion approuvé, décrit
dans la proposition.
Constatations
- Le directeur désigné de ce projet était Andy
Nelson, des Services de communications et de trafic maritimes de la
Garde côtière canadienne et du ministère des Pêches
et Océans.
- Le projet a fait l'objet d'une gestion générale efficace
et atteint son objectif premier.
- Les constatations du rapport de vérification montrent généralement
un niveau raisonnable de conformité au guide du FNI.
- Toutes les activités prévues sont réalisées.
Conclusions
Le critère de gestion est respecté et la gestion globale
du projet semble raisonnable pour une initiative de ce genre. Néanmoins,
le MPO devrait s'assurer qu'à l'avenir, toutes les propositions
présentées en vue d'un financement par le FNI contiennent
un plan formel de gestion.
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