VÉRIFICATION DU FONDS DES NOUVELLES INITIATIVES (FNI) DE RECHERCHE ET DE SAUVETAGE (R-S)

JUIN 2005

Table des matières

• Résumé
• 1.0 - Introduction
• 2.0 - Analyse détaillée des constatations
• Annexe A
• Annexe B

Résumé

Conseils et Vérification Canada (CVC) a effectué la vérification du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S) conformément au protocole d’entente entre le Secrétariat national de recherche et de sauvetage (SNRS) et CVC. Cette vérification avait pour but de s’assurer que le FNI est géré selon les politiques et procédures gouvernementales et ministérielles en cause. L’examen des dossiers de projets sélectionnés pour les exercices de 2003-2004 et de 2004-2005 s’inscrivait dans le cadre de cette vérification. Par contre, les visites chez les bénéficiaires ou l’étude de leurs dossiers n’en constituaient pas l’objet.

L’examen des documents et les entrevues ont porté plus particulièrement sur le cadre de contrôle de gestion, notamment sur les autorités, les rôles et les responsabilités, les processus et les procédures et sur la surveillance de façon générale. CVC a réalisé des entrevues avec le personnel clé du Secrétariat national de recherche et de sauvetage (SNRS) ainsi qu’avec des parrains fédéraux et des chargés de projets choisis.

Le FNI a été créé en 1988 afin de fournir des fonds de fonctionnement et d’immobilisations aux ministères fédéraux ayant des responsabilités en matière de recherche et de sauvetage (R-S), pour des projets visant à améliorer la R-S au Canada. En 1996, le mandat du FNI a été élargi afin d’inclure les initiatives des organisations des mesures d’urgence (OMU) provinciales et territoriales. Ces dernières ainsi que les ministères fédéraux ayant des responsabilités en matière de R-S peuvent avoir recours à l’enveloppe budgétaire annuelle du FNI qui s’élève à 8,1 millions de dollars. Pour cela, ils se font concurrence en présentant des demandes qui sont évaluées par le Comité de sélection au mérite du FNI.

Un examen des textes a révélé que la présentation au Conseil du Trésor de 1988 n’énonçait pas clairement l’objectif du Fonds ni les critères d’admissibilité qui le régissent. En outre, l’approbation du Conseil du Trésor ne permettait pas les contributions de tierces parties par les parrains fédéraux.

En novembre 1996, le ministre principal de la recherche et du sauvetage (MPRS) a approuvé les modalités et conditions des accords de contribution avec les gouvernements provinciaux et territoriaux afin d’obtenir du financement fédéral pour les projets du FNI en appui au Programme national de recherche et de sauvetage (PNRS). La plupart des exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du trésor (SCT) qui s’appliquent aux modalités et conditions approuvées par le MPRS ne s’y trouvent pas.

En janvier 2005, le SNRS a reçu l’autorisation ministérielle de verser des remboursements pour les projets de tiers gérés par des accords de contribution qui relèvent de parrains fédéraux et d’inclure les bénévoles, les organismes sans but lucratif, universitaires et privés à titre de bénéficiaires admissibles. Il s’agissait là d’une mesure temporaire en attendant que le Conseil du Trésor (CT) approuve de nouveau la portion du Fonds relative aux contributions. De plus, le SNRS s’affaire à rédiger et à revoir avec le SCT les modalités et les conditions qui régissent la partie du Fonds qui se rapporte aux contributions. Enfin, le SNRS termine une demande d’approbation de renouvellement destinée au CT.

Les rôles, les responsabilités ainsi que les pouvoirs sont officialisés et mis à jour dans les protocoles d’entente (PE) entre le SNRS et les parrains du FNI. La plupart des exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert du SCT sont absentes des protocoles d’entente et des propositions de projets qui ont trait à la partie du Fonds relative aux contributions. Le SNRS est sur le point d’instaurer des accords de contribution avec de tierces parties bénéficiaires qui exécutent des projets en cours, financés par les autorités fédérales, provinciales et territoriales.

Le SNRS a élaboré un Guide du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S) qui décrit les exigences auxquelles les bénéficiaires doivent se soumettre ainsi que les rôles et les responsabilités des différents partenaires qui exécutent les projets. Le Guide fournit des renseignements au sujet du processus de présentation d’une demande et de ce que l’on exige en matière de surveillance et de rapports. Le Guide du Fonds des nouvelles initiatives de recherche et de sauvetage ainsi que la lettre d’appel sont envoyés aux parrains et sont affichés sur le site Web du SNRS de façon à ce que tous les demandeurs potentiels puissent savoir en quoi consiste le Fonds.

Dix projets en tout ont été sélectionnés en vue d’un examen. Dans tous les cas, on a constaté que les autorisations avaient été obtenues du Comité de sélection au mérite et du MPRS. De plus, les directeurs, le coordonnateur et le parrain avaient signé les propositions de projet ainsi que les amendements ultérieurs. Le Guide du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S) comporte quatorze principes et directives relatives à la sélection et à la notation des propositions. Dans tous les dossiers examinés, ces principes et ces directives ont été respectés. Toutefois, il était difficile de savoir si les projets analysés étaient ou non des reprises de projets du FNI déjà approuvés.

La valeur de financement de tous les projets examinés ne dépassait pas le montant autorisé et les versements ont été faits en fonction des rapports trimestriels. Dans neuf projets examinés sur dix, les rapports trimestriels suivaient le plan de gestion inclus dans la proposition de projet.

On a également soulevé des remarques concernant la classification de l’information dans les dossiers et des améliorations possibles à la procédure de surveillance et de rapports.

Recommandations

Voici le résumé des principales recommandations de ce rapport :

Le directeur exécutif doit s’assurer que :

• des modalités et conditions qui respectent les exigences stipulées dans la Politique sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor sont instaurées et approuvées par le Conseil du Trésor, de façon à ce que l’autorité compétente en matière de paiements de contributions par les parrains fédéraux dans le cadre du FNI soit bien établie;
• les accords de contribution sont rédigés conformément aux exigences de la politique du SCT sur les paiements de transfert;
• le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, le Cadre de vérification axé sur les risques pour le FNI et le Guide des nouvelles initiatives de recherche et de sauvetage sont revus pour qu’ils tiennent compte des modifications apportées relativement aux autorités compétentes et au cadre de gestion pour les accords de contribution et pour les autres aspects du Fonds;
• l’on met en place une procédure de dépôt des documents pour garantir que tous les renseignements pertinents soient bien conservés dans les dossiers de projet;
• le système de gestion de l’information du FNI (SIG-FNI) est mis en place afin d’améliorer la gestion financière et les rapports, de façon à ce que l’on puisse surveiller et rapporter les activités des projets plus adéquatement.

1.0 - Introduction

Le Secrétariat national de recherche et de sauvetage (SNRS) a demandé une vérification interne du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S). Ce rapport rend compte des résultats de cette vérification dont les fonctionnaires du SNRS ont été saisis.

1.1 - Objectif et portée de la vérification

La vérification du FNI visait à s’assurer que la gestion du fonds respecte les politiques et les procédures gouvernementales et ministérielles qui s’y rattachent.

La vérification a permis d’examiner et d’évaluer les autorités ainsi que le cadre de contrôle de gestion du SNRS relatifs au FNI. Elle comportait des entrevues et l’examen de documents portant sur les procédures de présentation, d’étude et d’approbation d’une demande, sur les processus de paiement et de surveillance et ainsi que sur les rapports. La vérification portait sur une sélection de dossiers de projets des exercices de 2003-2004 et de 2004-2005. Les visites chez les bénéficiaires ainsi que l’examen de leurs dossiers ne faisaient pas partie de la vérification. Cette dernière s’est déroulée en deux temps. On a d’abord effectué une enquête préliminaire de novembre à décembre 2004. Ensuite, de janvier à avril 2005, on a effectué la vérification détaillée des questions clés.

1.2 - Démarche et méthode de travail

La vérification s’appuie sur des entrevues et sur l’examen de documents pertinents. Les entrevues étaient centrées sur le cadre de contrôle de gestion, notamment sur les autorités responsables, sur leurs rôles et leurs responsabilités ainsi que sur les procédures et sur le suivi global. On a interrogé le personnel-clef du SNRS ainsi que des parrains fédéraux et des gestionnaires de projets sélectionnés.

Les documents suivants figurent parmi les renseignements de base analysés :

• Le Mémoire au cabinet relatif au FNI;
• Les Décisions du Conseil du Trésor relatives au FNI;
• Les Décisions du Conseil du Trésor confirmant l’autorité du ministre de la Défense nationale en matière d’approbation des conditions générales régissant les contributions;
• L’approbation ministérielle des conditions générales qui s’appliquent aux gouvernements provinciaux et territoriaux;
• Le protocole d’entente entre le gouvernement fédéral et les parrains provinciaux et territoriaux
• Le Guide du FNI
• Les rapports de gestion du FNI
• Les chiffriers de suivi du FNI

1.3 - Contexte

En 1986, le Cabinet fédéral donnant suite à l’une des recommandations émanant du rapport de la Commission royale d’enquête sur le désastre maritime de l’Ocean Ranger a ordonné la création du Programme national de recherche et de sauvetage (PNRS) et sa gestion à titre de programme distinct du gouvernement. En tant que ministre principal de la recherche et du sauvetage (MPRS), c’est au ministre de la Défense nationale qu’incombe la responsabilité de la recherche et du sauvetage dans son ensemble. Le SNRS offre un soutien direct et indépendant au MPRS et est responsable de la gestion efficiente du programme. Le SNRS coordonne notamment les activités de six ministères fédéraux, des gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que des sociétés et des organismes bénévoles qui œuvrent dans le domaine de la recherche et du sauvetage.

Le FNI a été créé en 1988 afin de fournir des fonds de fonctionnement et d’immobilisations aux ministères fédéraux ayant des responsabilités en matière de recherche et de sauvetage (R-S), pour des projets visant à améliorer la R-S au Canada. En 1996, le mandat du FNI a été élargi afin d’inclure les initiatives des OMU provinciales et territoriales. Ces dernières ainsi que les ministères fédéraux ayant des responsabilités en matière de R-S peuvent avoir recours à l’enveloppe budgétaire annuelle du FNI qui s’élève à 8,1 millions de dollars. Pour cela, ils se font concurrence en présentant des demandes qui sont évaluées par le Comité de sélection au mérite du FNI.

En 2003-2004, 98 projets ont été approuvés. 55 d’entre eux étaient des projets d’années antérieures. La figure 1 fournit une ventilation des dépenses de 2003-2004 faites par les deux principaux groupes de parrains (les ministères fédéraux et les gouvernements provinciaux et territoriaux) et des dépenses inscrites aux comptes publics, par crédit. La portion qui représente les contributions (crédit 10) ne comporte que les dépenses relatives aux gouvernements provinciaux et territoriaux.

Pour le moment, le SNRS est incapable de distinguer les projets de fonctionnement (crédit 1) ou de tierces parties (crédit 10) ainsi que les dépenses qui s’y rapportent et qui sont relatives aux ministères fédéraux, sans recourir à une manipulation détaillée de chaque projet. Les entrevues ont dévoilé qu’un nouveau système de gestion de l’information qui facilitera ce type d’intervention sera mis en place en 2005-2006.

Figure 1 : Ventilation du FNI pour 2003-2004

Ministères fédéraux (crédit 5 pour dépenses d’immobilisations), Gouvernements provinciaux et territoriaux (crédit 10 pour contributions)

Source : chiffriers Excel du SNRS et Système de comptabilité et de gestion financière du ministère de la Défense nationale (MDN)

2.0 - Analyse détaillée des constatations

2.1 - Autorités et communication de l’information financière

2.1.1 - Approbation du Conseil du Trésor

Lorsqu’il donne son approbation à un programme, le Conseil du Trésor doit en énoncer clairement les objectifs et les critères d’admissibilité. Cela permet de s’assurer que seuls les bénéficiaires et les projets admissibles reçoivent du financement conformément aux objectifs approuvés du programme.

En 1987, en vertu de la décision 805407, Le Conseil du trésor a autorisé la création, à partir de 1988-1989, d’une dotation annuelle spéciale dans la réserve de fonctionnement, à l’appui de nouvelles initiatives de R-S. En 1988, conformément à la décision 808067, le Conseil du Trésor a donné son approbation à une allocation de 9 millions de dollars¹ au SNRS afin de financer les nouvelles initiatives de R-S. Pour justifier cette décision, l’organisme a invoqué, dans sa présentation, le fait que le Cabinet a approuvé la mise en place d’un mécanisme de financement destiné aux nouvelles initiatives de R-S et émanant du SNRS et des ministères intervenant en R S. Toutefois, aucune des décisions ne fait clairement état de l’objectif et des critères d’admissibilité du fonds.

Selon la décision 808076 du Conseil du Trésor, la réserve des nouvelles initiatives de R S doit être placée sous l’autorité du SNRS par le biais du processus d’affectation budgétaire du MDN au moyen d’affectations spéciales contrôlées du Conseil du Trésor aux crédits 1 et 5 du MDN, au besoin. Le Conseil du Trésor n’a pas abordé la question de l’autorité responsable en matière de contributions de tiers effectuées par des parrains fédéraux.

Au cours des deux dernières années, des ministères parrains tels que la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et Transports Canada ont suscité des inquiétudes en ce qui a trait au pouvoir de dépenser de l’argent provenant du FNI, en particulier pour des projets effectués avec des tiers. Des entrevues et l’examen de dossiers ont permis de découvrir que des parrains fédéraux font de telles contributions et que jusqu'à tout récemment, il n’y avait aucune autorité responsable de ces paiements. Étant donné que le SNRS est incapable de distinguer les projets gérés par des ententes de contribution et les dépenses qui s’y rapportent, il a été impossible d’établir la période au cours de laquelle ces projets ont été effectués et leur nombre. Ces contributions figurent actuellement sous la rubrique des immobilisations (crédit 5), à des fins de communication de l’information.

En janvier 2005, le SNRS a reçu l’autorisation du ministère d’accorder des remboursements pour les projets gérés par des ententes de contribution sous l’égide de parrains fédéraux et d’ajouter les bénévoles et les organismes sans but lucratif, les universités et le secteur privé à la liste des bénéficiaires admissibles. Il s’agissait là d’une mesure temporaire en attendant que le Conseil du Trésor approuve de nouveau la portion du fonds allouée aux projets gérés par des ententes de contributions. Cette mesure temporaire devait être en vigueur jusqu’au 31 mars 2005. En outre, le SNRS passe en revue et rédige actuellement avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), les modalités et conditions qui régissent la partie du Fonds destinée aux projets gérés par des ententes de contribution. En même temps, le SNRS termine une demande d’approbation du renouvellement au Conseil du Trésor.

¹ En 1991-1992 l’entrée en vigueur de la TPS a entraîné une réduction de 10 % du FNI qui se chiffre maintenant à 8,1 millions de dollars pour tenir compte de la taxe de vente à la fabrication associée au fonds.

2.1.2 - Élargissement du programme pour inclure les gouvernements provinciaux et territoriaux

Conformément aux clauses pertinentes de la Politique sur les paiements de transfert, les modalités et les conditions prévues pour toutes les contributions qu’elles soient destinées à un bénéficiaire ou une catégorie de bénéficiaires doivent être approuvées. Et ce, à moins que le Conseil du Trésor n’ait expressément délégué à un ministre responsable le pouvoir d’établir ces conditions.

En juin 1996, le ministre de la Défense nationale a été investi du pouvoir d’approuver les modalités et conditions régissant des contributions. Il était entendu qu’il ne devait exercer son autorité que dans les limites prescrites par la Politique sur les paiements de transfert du SCT.

En novembre 1996, le ministre principal de la recherche et du sauvetage (MPRS) a donc approuvé les modalités et conditions des accords de contributions signés par les gouvernements provinciaux et territoriaux dans le but d’obtenir des subventions fédérales pour des projets du FNI en appui au PNRS. Cette approbation ne touchait pas les contributions accordées par des parrains fédéraux à des tiers.

Les modalités et conditions telles qu’approuvées n’incluent pas la plupart des exigences énoncées dans la Politique sur les paiements de transfert. L’annexe A fournit une comparaison entre les modalités et conditions approuvées et les exigences stipulées dans les modalités et exigences de la politique du Secrétariat du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.

Ainsi, les modalités et conditions approuvées :

• ne définissent pas clairement la catégorie de bénéficiaires admissibles et ne stipulent pas les modalités de remboursement des contributions;
• n’indiquent pas le montant maximum à verser à un bénéficiaire;
• n’indiquent pas sur quelle base ni à quelle fréquence les versements doivent être faits. Il n’y est pas non plus question de retenues de fonds ni de directives pour les paiements anticipés.
• ne font pas mention des postes organisationnels, s’il y en a, auxquels le ministre conférera le pouvoir d’approuver, de ratifier ou de modifier les accords de contribution.

Les modalités et conditions approuvées laissent entendre sans autre précision que les bénéficiaires seront les groupes de bénévoles qui travaillent au Canada. Les documents ainsi que les dossiers analysés montrent que des contributions ont été effectuées à des organismes gouvernementaux provinciaux et municipaux, à des universités et à des sociétés à but lucratif. En janvier 2005, le SNRS a obtenu l’approbation du ministère afin d’ajouter les organismes à but non lucratif, les universités et le secteur privé à la liste des bénéficiaires admissibles. Il s’agissait là d’une mesure temporaire.

En outre, les entrevues ainsi que l’examen des dossiers indiquent que des contributions de plus de 100 000 $ ont été faites à des entreprises à but lucratif sans qu’aucune approbation relative à une exemption de la clause de remboursement incluse dans les dispositions de la contribution ne figure au dossier. Étant donné que le SNRS est incapable de faire une distinction entre les projets gérés par des accords de contribution et les dépenses qui s’y rattachent, impossible de dire combien de contributions de 100 00 $ ont été faites à des entreprises à but lucratif ni à quel moment elles ont été versées.

Entre 1996 et 2001, les modalités et conditions approuvées stipulaient qu’avant d’être envoyée au SNRS, chaque proposition provinciale ou territoriale devait être assortie d’un engagement d’obtenir au moins 25 % des coûts totaux d’une source distincte du FNI. En 2001, avec l’accord du ministère, cette exigence relative aux projets parrainés par les gouvernements provinciaux et territoriaux a été remplacée par une autre, celle du partage des coûts et du partenariat pour toutes les propositions de projet. Cette mesure a été mise en vigueur pour le cycle de financement de 2003-2004.

Un examen des projets approuvés et subventionnés en 2003-2004 et en 2004-2005 confirme le fait que cette prescription autorisée, le partage des coûts pour tous les projets, a été mise en œuvre en 2003-2004. Toutefois, les coûts totaux de la vérification, de l’évaluation et du suivi sont supportés par le Fonds, ce qui va à l’encontre de la Politique sur les paiements de transfert du SCT. De plus, cette analyse indique que le financement du FNI varie entre 4 000 $ et 1 000 000 $ et représente en moyenne 60 %² du financement total du projet. La différence, soit 40 % se compose de contributions en nature dans environ 80 % des cas.

Comme nous l’avons dit plus tôt, le SNRS et le Secrétariat du Conseil du Trésor s’affairent à rédiger et à passer en revue les modalités et conditions régissant la partie du Fonds relative aux contributions.

² N’inclut pas trois projets ministériels hors norme dont les frais partagés en argent comptant s’élèvent à plus de 1 000 000 $.

2.1.3 - Communication de l’information financière

En vertu de la décision 808067 du Conseil du Trésor, le SNRS reçoit un financement annuel attribué au crédit 5 pour les immobilisations qui fait partie du budget principal des dépenses du MDN. Lorsque les projets sont approuvés, l’argent est versé tout au long de l’année aux ministères fédéraux ainsi qu’aux gouvernements provinciaux et territoriaux, en fonction de rapports d’étape trimestriels. À la fin de l’année, les dépenses relatives aux projets provinciaux et territoriaux sont transférées dans les programmes, aux contributions (crédit 10) avec ce qu’il reste des fonds pour les immobilisations (crédit 5) dans les comptes publics du MDN.

Le SNRS n’est pas en mesure de faire une distinction entre les projets parrainés par le fédéral, relatifs aux dépenses de fonctionnement (crédit 1) et les contributions (crédit 10), par conséquent, ces montants font actuellement partie des fonds pour les immobilisations (crédit 5) dans les comptes publics du MDN. Le SCT a fait savoir au SNRS qu’à l’avenir, les ressources dépensées par les parrains fédéraux devraient être transférées et rapportées par le ministère. La méthode employée actuellement apparaît comme une anomalie lors de communication de l’information financière.

Le SNRS se penche actuellement avec le CT sur la mise en place d’un mécanisme de financement adéquat et sur la délégation d’un signataire autorisé pour les dépenses de fonctionnement (crédit 1), les fonds pour les immobilisations (crédit 5) et pour les contributions (crédit 10) du Fonds destinés aux parrains fédéraux, provinciaux et territoriaux.

Recommandations

Le directeur exécutif devrait s’assurer que :

• les critères en matière d’objectifs et d’admissibilité sont mis en place pour les parties du Fonds consacrées aux accords de contribution et aux autres types de financement;
• des modalités et conditions pour des contributions des parrains fédéraux, provinciaux et territoriaux qui respectent les exigences stipulées dans la Politique sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) sont instaurées et approuvées par le Conseil du Trésor, de façon à ce que l’autorité compétente en matière de paiements de contributions par les parrains fédéraux dans le cadre du FNI soit bien établie;
• ces modalités et conditions énoncent clairement les critères relatifs aux objectifs et à l’admissibilité au Fonds, définissent les catégories de bénéficiaires admissibles, stipulent le montant maximum à verser, le recours aux retenues, les directives quant aux paiements anticipés et déterminent les conditions de remboursement des contributions;
• le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, le Cadre de vérification axé sur les risques pour le FNI et le Guide des nouvelles initiatives de recherche et de sauvetage sont revus et tiennent compte des modifications apportées relativement aux autorités compétentes et au mécanisme de financement pour les accords de contribution et pour les autres aspects du Fonds.

Réponse de la direction

Recommandation (s. 2.1) – 1 : les critères en matière d’objectifs et d’admissibilité (doivent être) mis en place pour les parties du Fonds consacrées aux accords de contribution et à d’autres types de financement.

La direction souscrit à cet avis - Le programme du FNI actuel comporte des critères relatifs aux objectifs et à l’admissibilité des nouvelles propositions. Des dispositions semblables seront incluses dans le programme renouvelé pour la présentation de propositions de projets gérés ou non par des accords de contribution. On veut obtenir l’approbation du Conseil du Trésor pour les critères en matière d’objectifs et d’admissibilité qui s’appliquent à la nouvelle portion du Fonds qui touche les projets de contributions.

Recommandation (s. 2.1) – 2 : des modalités et conditions pour des contributions des parrains fédéraux, provinciaux et territoriaux qui respectent les exigences stipulées dans la Politique sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) (doivent être) instaurées et approuvées par le Conseil du Trésor, de façon à ce que l’autorité compétente en matière de paiements de contributions par les parrains fédéraux dans le cadre FNI soit bien établie.

La direction souscrit à cet avis - La mise en œuvre est en cours.

Recommandation (s. 2.1) – 3 : ces modalités et conditions (doivent) énoncer clairement les critères relatifs aux objectifs et à l’admissibilité au Fonds, définissent les catégories de bénéficiaires admissibles, stipulent le montant maximum à verser, le recours aux retenues, les directives quant aux paiements anticipés et déterminent les conditions de remboursement des contributions.

La direction souscrit à cet avis - La mise en œuvre est en cours.

Recommandation (s. 2.1) – 4 : le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, le Cadre de vérification axé sur les risques pour le FNI et le Guide des nouvelles initiatives de recherche et de sauvetage (doivent être) revus et tenir compte des modifications apportées relativement aux autorités compétentes et au mécanisme de financement pour les accords de contribution et pour les autres aspects du Fonds.

La direction souscrit à cet avis - La mise en œuvre est en cours.

2.2 - Examen du cadre de contrôle de gestion

2.2.1 - Rôles et responsabilités

L’exécution du programme du FNI relève d’une structure de responsabilisation partagée par le SNRS, le Comité interministériel de recherche et de sauvetage (CIRS) et par une série de partenaires que l’on appelle les parrains du FNI. Le SNRS gère le FNI et fournit une coordination centrale et une direction aux divers partenaires qui mettent en œuvre des projets dans le cadre du programme. Le secrétariat collabore à la gestion du fonds avec le CIRS.

Parmi les parrains du FNI on compte les organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux qui œuvrent dans le domaine de la recherche et du sauvetage et qui sont responsables de la gestion quotidienne des projets du FNI. Les rôles, responsabilités ainsi que les pouvoirs conférés aux parties sont officialisés et mis à jour dans des protocoles d’entente entre le SNRS et les parrains du FNI.

Des entrevues et l’examen de documents nous ont permis d’établir que le SNRS a ratifié des protocoles d’entente avec tous les parrains. En juin 2004, le SNRS a fait parvenir des protocoles d’entente révisés aux parrains fédéraux, provinciaux et territoriaux, afin d’obtenir leur signature. Au moment de la vérification, cinq protocoles sur treize n’avaient pas été signés par le parrain fédéral, provincial ou territorial concerné. Les entrevues ont indiqué que les protocoles d’entente seront de nouveau revus à la suite de négociations avec le Secrétariat du Conseil du Trésor au sujet des modalités et conditions ainsi que de la communication de l’information financière.

Selon la présentation au Conseil du Trésor, le protocole d’entente a pour but de consigner un accord entre le SNRS et les parrains fédéraux, provinciaux et territoriaux au sujet de leurs rôles et responsabilités respectifs dans la mise en œuvre des projets du FNI. Chaque nouvelle proposition de projet approuvée est annexée au protocole. La plupart des exigences stipulées dans la Politique sur les paiements de transfert du SCT sont absentes des protocoles d’entente et des propositions de projet, en ce qui concerne la portion du Fonds relative aux contributions. L’Annexe B fournit une comparaison entre les protocoles d’entente ainsi que les propositions de projet et les exigences minimales pour les accords de contribution que comporte la Politique sur les paiements de transfert du SCT. Voici notamment ce que ne font pas les protocoles d’entente et les propositions de projet.

Ils :

• ne nomment pas clairement le bénéficiaire;
• ne précisent pas les limites de l’aide global du gouvernement (disposition sur le financement cumulé);
• ne prévoient pas de clauses qui protègent les droits de la Couronne;
• ne décrivent pas les résultats attendus et convenus pas le bénéficiaire initial et le tiers.

Le Guide du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S) stipule que le parrains du FNI doivent signer un accord, un contrat ou un protocole d’entente, par exemple, avec le gestionnaire de projets du FNI qui est le reflet du protocole d’entente qui lie le SNRS au parrain du FNI. Un modèle de protocole d’entente pour les tiers est disponible en direct dans la boîte à outils du FNI. Comme nous l’avons dit précédemment, ce modèle ne répond pas aux exigences minimales requises pour un accord de contribution. Des entrevues avec des parrains fédéraux ont révélé que dans la majorité des cas, le parrain fédéral n’est pas lié au bénéficiaire par un protocole d’entente avec un tiers.

L’examen de dossiers a confirmé que dans la plupart des cas, le bénéficiaire ainsi que le type de projet (de fonctionnement, d’immobilisations et géré par des accords de contribution) ne sont pas clairement identifiés dans les propositions de projet et que les autres sources de financement ne s’inscrivent pas dans le cadre de limites précises de l’aide gouvernementale globale.

En janvier 2005, le SNRS a reçu l’autorisation du ministère d’accorder des remboursements pour les projets gérés par des ententes de contribution sous l’égide de parrains fédéraux et d’ajouter les bénévoles, les organismes sans but lucratif, des secteurs universitaires et privés à la liste des bénéficiaires admissibles. Il s’agissait là d’une mesure temporaire en attendant que le Conseil du Trésor approuve de nouveau la portion du fonds allouée aux projets gérés par des ententes de contributions. Cette mesure temporaire devait être en vigueur jusqu’au 31 mars 2005. Le SNRS s’affaire à instaurer des accords de contribution qui le lieront à ces bénéficiaires.

2.2.2 - Politiques et procédures

Le SNRS a créé un Guide du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S) qui énonce les exigences faites aux bénéficiaires ainsi que les rôles et les responsabilités des divers partenaires qui exécutent le programme. Le Guide fournit des renseignements sur le processus de présentation d’une demande, sur le suivi et sur les prescriptions relatives aux rapports. Le Guide est mis à jour de façon à inclure les améliorations apportées au processus de sélection. De plus, le SNRS a mis en place des procédures relatives au traitement des rapports trimestriels et des factures.

Un appel de propositions annuel du FNI fait part des priorités du programme. Ces priorités reflètent les besoins et les exigences des parrains du FNI. Des entrevues ont indiqué que l’appel de propositions du FNI de 2006-2007 sera plus étroitement lié aux orientations stratégiques en matière de R-S et au plan annuel qui ont été approuvés par le CIRS.

Le Guide du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S) et la lettre d’appel sont envoyés aux parrains et se trouvent également sur le site Web du SNRS afin de s’assurer que tous les demandeurs potentiels connaissent le Fonds ainsi que ses exigences. En outre, un atelier annuel et des visites permettent aussi de promouvoir le FNI et de guider les bénéficiaires éventuels.

2.2.3 - Processus d’approbation d’un projet

Les parrains du FNI reçoivent, sélectionnent et soumettent les propositions de financement au SNRS, qui en fait une analyse préliminaire. Le parrain aide les demandeurs à préparer leur proposition, si besoin est. Le SNRS ainsi que le Comité de sélection au mérite (CSM) du FNI se servent d’un modèle de proposition type dans le cadre de leur processus de sélection. Le CSM est un sous-comité du CIRS et se compose d’un représentant de chaque parrain fédéral et d’un représentant des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Le processus de sélection du SNRS peut révéler des carences dans une proposition. Si tel est le cas, celle-ci doit être soumise de nouveau. Les propositions sont par la suite analysées par le CSM du FNI et notées en fonction des critères du Guide. Le SNRS fait la moyenne des notes données par les membres du comité, dresse une liste par ordre d’importance et fait ressortir des lacunes précises qui doivent être comblées avant de finaliser la liste et de recommander son approbation ou de donner un avis de recommandation conditionnelle. Le CSM approuve la liste de mérite qui est ensuite transmise au CIRS pour approbation définitive, puis au MPRS qui y appose sa signature.

On a examiné un échantillon de dossiers afin de savoir si les autorisations appropriées ont été reçues avant le commencement du financement, si des lacunes décelées au cours des vérifications effectuées par le personnel du SNRS et par le CSM ont été comblées et si des lettres de confirmation visant à valider les montants provenant de partages de frais ont bien été annexées à la proposition de projet.

Dans tous les cas, des autorisations ont été reçues du CSM et du MPRS. De plus, le directeur, le coordonnateur ainsi que le parrain ont signé la proposition de projet ainsi que les modifications ultérieures lorsqu’il y en avait. L’examen des dossiers a révélé que toutes les révisions sont effectuées par le personnel du SNRS. Toutefois, il était quelques fois difficile de savoir quelles modifications étaient nécessaires et si celles qui l’étaient avaient été faites. En outre, l’examen effectué par le CSM est conservé dans des dossiers généraux qui ne sont pas classés de façon méthodique. Le SNRS a été incapable de retrouver, dans ses dossiers, l’exemplaire signé de la liste de mérite de 2003-2004.

Le Guide du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S) comporte quatorze principes et directives relatives à la sélection et à la notation des propositions. Ces principes et directives ont été respectés dans tous les dossiers que nous avons examinés. Cependant, il était difficile de savoir si les projets examinés n’avaient pas déjà été approuvés antérieurement. Des entrevues nous ont appris que le nouveau système de gestion d’information facilitera la recherche de projets déjà autorisés.

En outre, l’analyse des dossiers a révélé que les modèles de propositions de projet du Guide étaient utilisés et que les plans de gestion étaient complétés à l’aide de renseignements sur les objectifs, sur les activités du projet, sur les résultats, sur les mesures de rendement et sur le calendrier des travaux. Dans le cas de neuf dossiers examinés, nous avons décelé d’autres sources de financement. Dans huit cas sur neuf, des lettres d’appui ou de confirmation étaient annexées aux dossiers. Néanmoins, la nature et la valeur pécuniaire de l’aide provenant du partage des coûts n’étaient indiquées que dans quatre cas sur neuf seulement.

Dans le cas de tous les dossiers examinés, le modèle de proposition de projet comportait une section détaillée sur le financement, dans laquelle les coûts étaient répartis dans les catégories suivantes : biens, services, communications, traduction, déplacements, évaluation, personnel et dépenses imprévues (10 %). L’analyse des dossiers a indiqué que 10 % du montant avait été demandé pour les impondérables et que ce pourcentage avait été approuvé pour chaque proposition de projet.

2.2.4 - Processus de paiement du Fonds

Les parrains du FNI sont responsables et comptables des résultats de chaque projet du FNI qui relève d’eux.

Les bénéficiaires du FNI doivent fournir des rapports trimestriels et finaux au parrain du FNI. Ce dernier envoie ces rapports ainsi que les factures au SNRS. Cet organisme traite les factures en s’appuyant sur les rapports trimestriels. Le règlement final d’un projet dépend du rapport du quatrième trimestre puisqu’il n’y a pas de clause de retenue de fonds. Une évaluation six mois après la fin d’un projet est exigée.

Nous avons examiné un échantillon de paiements afin de savoir si la valeur du financement ne dépassait pas le montant approuvé dans la proposition de projet et dans les amendements ultérieurs. De plus, l’examen des dossiers a permis de s’assurer que les rapports trimestriels se rapportaient bien au plan de gestion et que des rapports finaux et des comptes-rendus de l’évaluation finale des projets achevés avaient été envoyés. De plus, nous avons procédé à la vérification de l’autorité signataire des paiements.

Dans tous les cas, la valeur du financement n’a pas dépassé le montant approuvé et les versements ont été faits conformément aux rapports trimestriels reçus. Les rapports trimestriels concordaient avec le plan de gestion dans neuf dossiers examinés sur dix. Toutefois, ni les rapports trimestriels, ni les factures ne correspondaient aux catégories de coûts approuvées dans la proposition de projet. De plus, le SNRS ne disposait pas de pièces justificatives supplémentaires dans les dossiers de projets.

Le Guide du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S) ne fournit pas d’orientation précise quant aux rôles et aux responsabilités relatifs à la gestion des projets et au maintien de pièces justificatives se rapportant aux factures. Des entrevues avec les parrains fédéraux et une analyse restreinte de la documentation sur les factures ont indiqué que ce sont les parrains fédéraux et les agents de projets qui conservent les pièces justificatives. Toutefois, il semble qu’ils ne saisissent pas bien leurs rôles et leurs responsabilités en ce qui a trait à la vérification des fonds du FNI et d’autres sources de financement.

L’examen des dossiers a révélé que dans neuf cas sur dix, les dossiers n’étaient pas classés de façon méthodique. Les pièces ne suivaient pas un ordre chronologique et étaient ajoutées au hasard. La date de réception des rapports trimestriels n’était pas indiquée. Par conséquent, sans les chiffriers du SNRS, il était très difficile d’établir un lien entre les paiements et les rapports trimestriels. En outre, dans neuf cas sur dix, des documents pertinents ne se trouvaient pas dans les dossiers examinés.

Notre analyse des rapports finaux et de l’évaluation finale des projets de 2003-2004 indique que la majorité des rapports finaux ont été reçus, mais que très peu d’évaluations finales l’ont été. Comme nous l’avons dit précédemment, les modalités et conditions ne comportent pas de clause de retenue de fonds pour s’assurer que les rapports finaux sont remis à temps et qu’ils sont liés au versement final.

En vertu des modalités et conditions approuvées, le SNRS peut négocier une avance de fonds jusqu’à concurrence de 50 % de la contribution du FNI au coût total du projet pour l’année d’exécution du projet. Le Guide du Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S) stipule que les paiements anticipés ne seront accordés que sur présentation d’une lettre de justification. Aucune de ces deux règles n’est conforme à la Politique sur les paiements de transfert du SCT. L’examen des dossiers a permis de déceler trois projets pour lesquels les montants de paiements anticipés dépassaient 50 % de la contribution du FNI au coût total du projet. Toutefois, l’un de ces versements anticipés se rapportait à un projet parrainé par le fédéral pour lequel il ne s’agissait pas d’une contribution d’un tiers.

L’une des conditions de la décision du Conseil du Trésor prescrit qu’avant la fin de l’exercice financier, tout montant non dépensé soit renvoyé et versé au montant affecté aux nouvelles initiatives du SNRS par le MDN. Cette directive a été appliquée dans le cas d’un dossier examiné, les fonds non dépensés ont été remis.

Recommandations

Le directeur exécutif doit s’assurer que :

• les accords de contribution rédigés sont conformes aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert du SCT;
• les accords de contribution indiquent clairement le bénéficiaire, le montant total de l’aide gouvernementale (et prévoit une disposition sur le financement cumulé) et les attentes du bénéficiaire initial et des tiers;
• le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, le Cadre de vérification axé sur les risques pour le FNI et le Guide des nouvelles initiatives de recherche et de sauvetage sont revus et reflètent les changements apportés au cadre de gestion relativement aux contributions et autres sources de financement du Fonds, notamment en ce qui a trait aux rôles et aux responsabilités dans la gestion du projet, à la préservation des documents appropriés et aux liens à établir entre les rapports trimestriels, les factures et les catégories de coûts permis;
• des séances de formation et d’information avec les parrains fédéraux, provinciaux et territoriaux sont envisagées;
• l’on met en place une procédure de dépôt des documents pour garantir que tous les renseignements pertinents soient bien conservés dans les dossiers de projet. Une liste de contrôle pourrait être utilisée dans le cadre de cette procédure pour les dossiers généraux relatifs à l’évaluation et à l’approbation de la proposition. Elle pourrait aussi servir à répertorier les dossiers de chaque projet dont disposent les SNRS et les parrains du FNI;
• l’on songe à recourir aux retenues de fonds pour faire en sorte que le paiement final soit lié à la remise du rapport final et que les directives sur les versements anticipés soient modifiées afin de se conformer à la Politique sur les paiements de transfert du SCT.

Réponse de la direction

Recommandation (s. 2.2) – 1 : les accords de contribution rédigés (doivent être) conformes aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert du SCT.

La direction souscrit à cet avis - La mise en œuvre est en cours.

Recommandation (s. 2.2) – 2 : les accords de contribution (doivent) indiquer clairement le bénéficiaire, le montant total de l’aide gouvernementale (et prévoir une disposition sur le financement cumulé) et les attentes du bénéficiaire initial et des tiers.

La direction souscrit à cet avis - La mise en œuvre est en cours.

Recommandation (s. 2.2) – 3 : le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, le Cadre de vérification axé sur les risques pour le FNI et le Guide des nouvelles initiatives de recherche et de sauvetage (doivent être) revus et refléter les changements apportés au cadre de gestion relativement aux contributions et autres sources de financement du Fonds, notamment en ce qui a trait aux rôles et aux responsabilités dans la gestion du projet, à la préservation des documents appropriés et aux liens à établir entre les rapports trimestriels, les factures et les catégories de coûts permis.

La direction souscrit à cet avis - La mise en œuvre est en cours.

Recommandation (s. 2.2) – 4 : des séances de formation et d’information avec les parrains fédéraux, provinciaux et territoriaux (doivent être) envisagées.

La direction souscrit à cet avis - La mise en œuvre est en cours. Cela fait partie du plan de mise en place du renouveau du FNI.

Recommandation (s. 2.2) – 5 : une procédure de dépôt des documents (doit être) mise en place pour garantir que tous les renseignements pertinents sont bien conservés dans les dossiers de projet. Une liste de contrôle pourrait être utilisée dans le cadre de cette procédure pour les dossiers généraux relatifs à l’évaluation et à l’approbation de la proposition. Elle pourrait aussi servir à répertorier les dossiers de chaque projet dont disposent les SNRS et les parrains du FNI.

La direction souscrit à cet avis - Une révision du système de classement général du SNRS sera effectuée au cours de l’exercice 2005-2006 tel qu’inscrit dans le plan d’affaires du SNRS. Les dossiers du programme du FNI sont les plus prioritaires.

Recommandation (s. 2.2) – 6 : on (doit) songer à recourir aux retenues de fonds pour faire en sorte que le paiement final soit lié à la remise du rapport final et que les directives sur les versements anticipés soient modifiées afin de se conformer à la politique du SCT sur les paiements de transfert.

La direction souscrit à cet avis - Cette option visant à assurer le respect des exigences du FNI relatives aux rapports sera conservée dans les nouvelles modalités et conditions. De même, les paiements anticipés seront gérés conformément à la politique du SCT.

2.3 - Surveillance et rapports

2.3.1 - Système d’information et rapports

Actuellement le SNRS tient des chiffriers Excel et des documents Word pour les demandes et les projets autorisés. À l’aide du financement de Défense nationale en direct, le SNRS s’apprête à remplacer les chiffriers Excel et les documents Word par un nouveau système de gestion de l’information du FNI (SIG-FNI).

Le SIG-FNI vise à améliorer la gestion financière et les rapports à l’aide d’un système Web convivial, comportant des fonctions destinées aux rapports de gestions. Des entrevues ont révélé que ce nouveau système devrait être fonctionnel le ou avant le 1er avril 2005 et que le SNRS a l’intention de faire fonctionner des systèmes parallèles en 2005-2006.

Des rapports trimestriels de gestion sont remis au sous-comité de coordination du CIRS et au comité de gestion du SNRS. Ces rapports trimestriels donnent un aperçu du financement. Cependant, ils ne comportent pas de données sur l’état d’avancement de chaque projet. Comme nous l’avons dit auparavant, le SNRS n’est pas en mesure de faire une distinction entre les projets de fonctionnement (crédit 1), d’immobilisations (crédit 5), de tiers (crédit 10) et leurs dépenses respectives. Or, il s’agit là d’un facteur essentiel aux rapports de gestion internes.

L’examen de dossiers et les entrevues ont révélé que des ressources non utilisées ne sont détectées qu’à la fin de l’exercice financier. Si ce phénomène était identifié plus tôt, les ressources pourraient être réaffectées à temps à d’autres projets autorisés. La figure 2 fournit des données sur les ressources reportées et inutilisées depuis la création du Fonds. Le SNRS a fait des progrès en matière de réduction du montant des ressources non utilisées à la fin de l’exercice.

Figure 2 : Historique des reports et des ressources inutilisées

Source: chiffriers Excel du SNRS

2.3.2 - Vérification et évaluation

Actuellement environ cinq ou six vérifications sur les bénéficiaires sont effectuées chaque année par des consultants externes. Parmi les critères de vérification des projets du FNI on compte : le respect des protocoles d’entente, la présentation, la sélection et le financement de la proposition, les rapports d’étape, les demandes et versements de fonds relativement au projet, l’évaluation finale du projet et la communication des résultats du projet. Comme nous l’avons dit précédemment, en vertu du Guide des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S), les parrains du FNI doivent conclure entente avec le bénéficiaire. Ceci ne fait pas partie des critères actuels de la vérification.

On élabore actuellement le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, ainsi que le Cadre de vérification axé sur les risques pour le FNI.

Recommandations

Le directeur exécutif doit s’assurer que :

• le système de gestion de l’information du FNI (SIG-FNI) est mis en place afin d’améliorer les rapports financiers et de gestion de façon à ce que l’on puisse surveiller et rapporter les activités des projets plus adéquatement;
• les ressources inutilisées à venir sont identifiées aussitôt que possible au cours de l’exercice de façon à pouvoir les réaffecter à d’autres projets;
• les critères de vérification pour les bénéficiaires sont revus et incluent l’examen des accords entre le parrain du FNI et le bénéficiaire pour garantir qu’ils sont adéquats et respectés.

Réponse de la direction

Recommandation (s. 2.3) – 1 : le système de gestion de l’information du FNI (SIG-FNI) est mis en place afin d’améliorer les rapports financiers et de gestion de façon à ce que l’on puisse surveiller et rapporter les activités des projets plus adéquatement.

La direction souscrit à cet avis - les exigences en matière de système de gestion de l’information seront revues en 2005-2006 afin de s’assurer qu’elles reflètent les impératifs de gestion et de publication de rapports du programme renouvelé. Des demandes de ressources seront faites pour permettre la mise en place du système.

Recommandation (s. 2.3) – 2 : les ressources inutilisées à venir sont identifiées aussitôt que possible au cours de l’exercice de façon à pouvoir les réaffecter à d’autres projets.

La direction souscrit à cet avis - la mise en oeuvre de la nouvelle conception du programme va vraisemblablement entraîner une diminution de la fréquence des ressources inutilisées. Le nouveau programme en fera d’ailleurs une exigence qu’il renforcera.

Recommandation (s. 2.3) – 3 : les critères de vérification pour les bénéficiaires (doivent être) revus et incluent l’examen des accords entre le parrain du FNI et le bénéficiaire pour garantir qu’ils sont adéquats et respectés.

La direction ne souscrit pas à cet avis - la nécessité pour le SNRS de procéder à un examen minutieux des accords entre les parrains et les bénéficiaires du FNI ne fait plus partie de la nouvelle conception du programme :

• les projets financés par les provinces et par les territoires seront mis en œuvre et feront l’objet d’un seul accord de contribution avec chaque province et territoire. Cet accord sera le reflet des modalités et conditions approuvées par le Conseil du Trésor. Les provinces et les territoires auront tous les pouvoirs et toute la latitude nécessaires afin de prendre leurs propres dispositions pour effectuer les améliorations en matière de R-S auxquelles ils se sont engagés en signant des accords de contribution. Le SNRS fera les vérifications nécessaires pour s’assurer que les accords sont respectés, et
• les projets de contribution gérés et financés par les ministères fédéraux seront mis en œuvre conformément à des accords de contribution type qui tiendront compte des modalités et des conditions approuvées par le Conseil du Trésor. Les ministères fédéraux se chargeront de vérifier que ces accords de contributions sont respectés et le SNRS aura accès aux résultats de ces vérifications.

Annexe A

Comparaison entre les conditions du FNI et les exigences applicables du SCT

Source : chapitre 2-12 de la Politique sur les paiements de transfert

^* Ne comporte pas l’obligation de dévoiler la participation d’un ancien fonctionnaire.

^** Inclut les paiements anticipés qui ne respectent pas la Politique sur les paiements de transfert du SCT.

Annexe B

Comparaison entre le protocole d’entente ainsi que la proposition de projet du FNI et les exigences du SCT

Source : la Politique sur les paiements de transfert du SCT

^* qui se trouve dans le Guide du FNI