VÉRIFICATION DU FONDS DE NOUVELLES INITIATIVES (FNI) DE RECHERCHE ET DE SAUVETAGE (R-S) - TC 5/02

RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT (R. et D.) SUR LES SYSTÈMES DE SECOURS, D'ÉVACUATION ET DE SAUVETAGE (SES)

FÉVRIER 2006

Table des matières

• 1.0 - Résumé
• 2.0 - Conformité avec le protocole d'entente (Objectif 1)
• 3.0 - Présentation et sélection de la proposition et financement du projet (Objectif 2)
• 4.0 - Gestion du projet (Objectif 3)
• 5.0 - Rapports sur le projet (Objectif 4)
• 6.0 - Demandes et versements de fonds relativement au projet (Objectif 5)
• 7.0 - Évaluation finale du projet (Objectif 6)
• 8.0 - Communication des résultats du projet (Objectif 7)

1.0 - Résumé

1.1 - Contexte et envergure du travail

Le Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S), mis sur pied par le gouvernement fédéral en 1988, a pour but de financer de nouveaux projets en recherche et sauvetage et, par là, d'améliorer le Programme national de recherche et de sauvetage (PNRS) du Canada.

Le FNI a comme objectifs principaux de rehausser les activités de R-S des organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux de compétence particulière, d'encourager et aider les projets visant à faire progresser les objectifs du PNRS et de diffuser les « pratiques exemplaires » en recherche et de sauvetage parmi tous les groupes qui sont engagés en R-S au Canada.

Le Secrétariat national de recherche et de sauvetage (SNRS) a retenu les services du cabinet Welch & Company LLP et lui a demandé de procéder, en son nom, à la vérification des projets bénéficiaires de l'aide financière du FNI. La vérification attestera de la conformité des exécutants de projets aux sept critères énoncés dans le Guide du FNI, et elle portera sur les domaines suivants :

1. le protocole d'entente;
2. la présentation et la sélection de la demande et le financement du projet;
3. la gestion du projet;
4. les rapports d'étape;
5. les demandes et versements de fonds relativement au projet;
6. l'évaluation finale du projet;
7. la communication des résultats du projet.

En fonction du calendrier de déroulement du projet, la présente vérification s'est effectuée selon les directives contenues dans le Guide du FNI de 2002.

1.2 - Aperçu du projet

Le 18 mai 1999, le SNRS et Transports Canada (TC) ont signé un protocole d'entente concernant le FNI.

Le 8 mars 2002, Transports Canada a convenu de parrainer une proposition intitulée Recherche et développement (R&D) sur les systèmes de secours, d'évacuation et de sauvetage (SES). Ce projet devait être réalisé conjointement par Bercha Engineering Limited et l'Institut de dynamique marine, un organisme du Conseil national de recherches du Canada (CNRC). L'objectif principal était de faire de la recherche et d'élaborer des normes et des directives axées sur le rendement en matière de secours, d'évacuation et de sauvetage, pour l'industrie côtière.

Ce projet devait être effectué en trois ans, soit du 1^er avril 2002 au 31 mars 2005. Le coût prévu était de 1 060 000 $. Le FNI devait financer 38 % de la somme, soit 400 000 $ et la différence, c'est-à-dire 62 % du montant, donc 660 000 $, devait provenir de Ressources naturelles Canada, de l'Association canadienne des producteurs pétroliers et de Transports Canada. Le financement du FNI devait être réparti ainsi :

1.3 - Constatations découlant de la vérification

Voici les grandes lignes des résultats de notre évaluation du ministère des Transports (TC) en rapport avec le respect des critères du FNI :

^* Les vérificateurs n'ont pas pu en venir à une conclusion au sujet de cet objectif, car au moment de la vérification, le projet n'était pas encore complété.

En ce qui a trait aux objectifs qui n'ont pas été entièrement atteints par TC, voici nos recommandations :

2.0 - Conformité avec le protocole d'entente (Objectif 1)

2.1 - Critères de vérification

Les ministères fédéraux de R-S participants, les bureaux provinciaux et territoriaux des organismes de parrainage et le SNRS ont conclu et signé le protocole d'entente relatif au programme. Le protocole d'entente décrit les rôles et responsabilités de chaque partie, tel que prévu au Guide du FNI.

2.2 - Constatations et conclusions

La présentation du dernier élément livrable du projet, soit celle de la version définitive des normes axées sur le rendement et des rapports du SES le ou avant le 31 mars 2005, devait marquer la fin du projet. Ce travail avait été confié à Bercha Engineering Limited. Nos entretiens avec Transports Canada nous ont permis de constater que ce dernier élément ne pourrait pas être achevé avant le 31 mars 2006. Le SNRS n'a pas été averti d'un tel retard et n'a donc pas pu prolonger officiellement le projet.

Compte tenu de cela, nous devons conclure que l'organisme parrain, Transports Canada, ne s'est pas conformé aux termes du protocole d'entente.

2.3 - Recommandations

Le SNRS aurait dû déceler les problèmes de gestion survenus dans le cadre de ce projet. S'il veut gérer ce projet convenablement, le SNRS doit se montrer plus proactif et identifier les organismes parrains qui ne gèrent pas bien les projets qui relèvent directement d'eux. Lorsque des inquiétudes relatives à la gestion sont cernées, nous recommandons au SNRS d'envisager la vérification des organismes concernés en cours d'exécution de projet ou subsidiairement de retenir les fonds à verser jusqu'à ce qu'il y ait amélioration de la gestion du projet.

Étant donné que le SNRS est au courant de problèmes de gestion antérieurs chez Transports Canada et qu'il continue de financer des projets parrainés par ce ministère, il doit entreprendre des discussions avec le gestionnaire de projet de Transports Canada au début de chaque projet pour s'assurer que l'organisme connaît bien ses responsabilités et pour revoir les questions de gestion qui ont surgi par le passé.

3.0 - Présentation et sélection de la proposition et financement du projet (Objectif 2)

3.1 - Critères de vérification

3.1.1 - Présentation de la proposition

La proposition doit être présentée selon les exigences de forme et de contenu prescrites par le Guide du FNI et doit comprendre : une description; un cadre budgétaire et des mouvements de trésorerie liés à des jalons; un plan de travail également lié aux jalons; un plan de gestion et un énoncé des résultats et avantages, en fonction d'éléments mesurables.

3.1.2 - Sélection et financement

La proposition doit suivre et respecter les critères énoncés dans le Guide du FNI, à savoir :

1. les approbations de proposition doivent être confirmées par des signatures;
2. le projet doit offrir la possibilité de prévenir les blessures ou d'en atténuer la gravité, de sauver des vies, d'accroître le temps de survie des victimes ou de réduire les risques pour le personnel de R-S;
3. les propositions doivent servir les objectifs du PNRS;
4. les propositions doivent tomber dans au moins une des six catégories du FNI, soit : l'intégration du PNRS, la collecte de données de R-S, la prévention des cas de R-S, la recherche-développement, les bénévoles, ou les interventions de R-S;
5. les propositions doivent servir les objectifs du FNI;
6. les propositions doivent démontrer un vaste champ d'application;
7. les propositions doivent mentionner un organisme parrain et indiquer la part du projet que cet organisme doit financer, le cas échéant;
8. le calendrier du projet doit commencer entre le 1^er avril et le 31 mars et l'exécution du projet ne doit pas prendre plus de trois ans.

3.2 - Constatations et conclusions

Transports Canada a élaboré la proposition en respectant les exigences de forme et de contenu prescrites par le Guide du FNI. La proposition comprenait l'énoncé des objectifs et une description claire du projet, une ventilation des coûts par exercice et par type de dépense, un plan de gestion détaillé lié à des jalons et une explication sommaire des liens entre le projet et les priorités du PNRS. En vertu de la proposition, divers organismes fédéraux et privés ont convenu de financer 62 % des coûts du projet. Le principal objectif de la proposition était de concevoir des normes de conceptions axées sur le rendement qui faciliteraient l'évaluation et la sélection de systèmes d'évacuation pour les installations au large. Ces normes plus strictes une fois instaurées permettront de sauver davantage de vies.

La proposition était conforme à tous les critères prescrits dans le Guide du FNI, et à ce titre nous avons conclu que la demande respectait les directives du FNI en matière de présentation, de sélection et de financement.

4.0 - Gestion du projet (Objectif 3)

4.1 - Critères de vérification

Le projet est géré d'après les lignes de conduite et les pratiques de gestion de l'organisme parrain et d'après les politiques de gestion de projet énoncées dans le Guide du FNI. La proposition de projet comprend un plan de gestion du projet expliquant en détail la façon dont le projet doit s'exécuter.

4.2 - Constatations et conclusions

Nous avons examiné avec le directeur du projet le plan de gestion contenu dans la proposition ainsi que les éléments livrables, afin d'évaluer si le plan avait été convenablement suivi.

Le projet se déclinait ainsi :

1. préparation des normes axées sur le rendement relatives au SES
2. planification d'essais sur maquette et sur du matériel réel de 2001 à 2003
3. intégration des résultats dans l'outil d'évaluation du risque et du rendement (OERR)
4. cours en matière de systèmes de survie utilisés dans le cadre d'évacuations au large
5. systèmes d'évacuation de groupes de personnes et leurs répercussions sur l'environnement
6. rendement humain dans des conditions extrêmes
7. assimilation et analyse du dispositif à déplacement et orientation privilégiés et des données de Seascape
8. programme d'essais sur maquette et sur du matériel réel et mise en place d'une base de données à l'Institut de dynamique marine
9. version définitive des normes axées sur le rendement relatives au SES et des rapports.

Divers sous-traitants, soit l'Institut de dynamique marine, Bercha Engineering (Bercha) ainsi qu'un cabinet d'experts conseils privé devaient se charger du plan de gestion. Au moment de la signature des contrats par Transports Canada et par les sous-traitants, ces derniers ont reçu un calendrier de travail comportant les différents jalons et leurs résultats attendus respectifs, une date d'achèvement prévue et les coûts projetés correspondants. Le contrat de l'Institut de dynamique marine a pris fin en mars 2003 et tous les éléments livrables ont été remis à temps. Le dernier élément livrable à remettre par Bercha était la version définitive des normes axées sur le rendement et les rapports relatifs au SES. Mais ces derniers ne sont pas encore terminés.

Étant donné que le SNRS n'a jamais été avisé de ce retard, nous devons conclure que TC n'a pas géré ce projet convenablement.

4.3 - Recommandations

Les recommandations décrites à la section 2.3 sont également pertinentes pour les critères de cet objectif.

5.0 - Rapports sur le projet (Objectif 4)

5.1 - Critères de vérification

Le document d'approbation d'un projet, une annexe au protocole d'entente, contient des exigences concernant les rapports à présenter. De plus, les exécutants d'un projet doivent présenter, à des dates bien précises, des rapports trimestriels décrivant les résultats obtenus jusque-là ainsi que les coûts engagés pendant le trimestre achevé, en comparaison avec les coûts prévus au budget, et expliquant les travaux à accomplir au cours du trimestre qui commence. Lorsqu'il survient un changement dans la portée du projet, le coût total estimatif ou les mouvements de trésorerie, une modification du projet doit être déposée en temps opportun. En outre, un rapport final de projet doit être remis le ou avant le 31 mars de l'année d'achèvement du projet. L'organisme parrain est tenu de présenter les rapports selon le calendrier approuvé.

5.2 - Constatations et conclusions

Le SNRS n'a pas reçu le rapport du deuxième trimestre de l'exercice de 2004-2005 et d'autres rapports ont été remis après la date revue. Les rapports trimestriels envoyés au SNRS ne comportaient pas une mise à jour sur les progrès du projet ni les détails financiers pertinents.

Comme nous l'avons mentionné auparavant, le projet aurait dû être achevé le ou avant le 31 mars 2005. En outre, Transports Canada aurait dû aviser le SNRS du retard, en expliquer les raisons et demander une prolongation du projet jusqu'au 31 mars 2006. Aucune requête de ce genre n'a été faite par Transports Canada.

Pour les raisons mentionnées plus haut, nous devons conclure que TC n'a pas respecté le critère concernant les rapports.

5.3 - Recommandations

Un organisme parrain qui gère un projet de façon convenable, doit remettre tous les éléments livrables du projet en bonne et due forme et à la date précise prévue. Toutefois, comme ce n'est pas toujours le cas, le SNRS doit se montrer plus proactif lors de la supervision des gestionnaires de projet et des organismes parrains.

Un système de suivi interne devrait être mis en place pour chaque projet financé par le FNI afin de permettre au gestionnaire de projet de surveiller de près les éléments livrables des projets dont il est responsable. Lorsque la date butoir d'un projet n'est pas respectée et que l'organisme parrain de ce projet n'en avise pas le SNRS, ce dernier doit immédiatement communiquer avec cet organisme parrain. De plus, si les rapports ne fournissent pas au SNRS les renseignements nécessaires, il doit remettre à l'organisme parrain une liste des lacunes indiquant la nature de l'information manquante. En outre, si un organisme parrain continue de mal gérer un projet, le SNRS devrait envisager la vérification de cet organisme en cours d'exécution de progrès ou songer à retenir les fonds à verser jusqu'à ce qu'il y ait amélioration suffisante du rendement.

6.0 - Demandes et versements de fonds relativement au projet (Objectif 5)

6.1 - Critères de vérification

L'organisme parrain prépare et présente les demandes selon les exigences prescrites dans le Guide du FNI. Le SNRS examine toutes les demandes pour en vérifier l'exactitude et la conformité aux conditions de l'approbation du projet. Tous les versements doivent aussi être conformes aux conditions de l'approbation du projet et aux exigences énoncées dans le Guide du FNI.

6.2 - Sommaire des demandes de fonds et des coûts totaux du projet

Voici un sommaire des coûts totaux de ce projet, entièrement financé par le SNRS, pour la période de contribution allant du 1^er avril 2002 au 31 mars 2005 :

6.3 - Constatations et conclusions

Les coûts totaux du projet comportent des frais généraux (gestion, transport et autres coûts éventuels) que TC devait assumer. Nos discussions avec le gestionnaire de projet de Transports Canada nous ont permis de comprendre que des frais généraux totalisant 16 000 $ ont été inclus dans la somme réclamée au SNRS. Transports Canada ne nous a fourni aucune documentation afin de nous permettre d'évaluer si de tels coûts étaient raisonnables et s'ils étaient directement liés au projet faisant l'objet d'une vérification. De plus, au cours de nos entretiens avec le SNRS, ce dernier a réitéré que le fait que c'est l'organisme parrain qui doit défrayer ces coûts qui ne sont pas admissibles en vertu du FNI.

Veuillez prendre note que nous avons retrouvé les montants de 509 426 $ et de 370 000 $ demandés respectivement pour Bercha Engineering Limited et pour l'Institut de dynamique marine dans les factures et dans les pièces justificatives de paiement. De même, il convient de remarquer qu'une contribution en biens et services se chiffrant à 120 000 $ est incluse dans les coûts de projet défrayés par l'Institut de dynamique marine. Ces contributions en biens et services ont été décrites dans l'accord interministériel conclu entre Transports Canada et l'Institut de dynamique marine et relativement au projet du FNI intitulé R&D sur les systèmes de SES.

Pour les raisons mentionnées plus haut, nous devons conclure que TC n'a pas atteint cet objectif.

6.4 - Recommandations

Le SNRS devrait sur-le-champ prendre des mesures afin de récupérer le versement excédentaire de 16 000 $ fait à Transports Canada pour des coûts non admissibles. Même si le Guide du FNI aborde la question des contributions en nature (biens et services), un organisme parrain qui désire faire de telles contributions à un projet doit disposer d'un mécanisme convenable lui permettant d'en faire le suivi et de les justifier. Il faut se pencher sur cette question avec l'organisme parrain avant le début du projet et passer en revue les coûts qui peuvent être remboursés en vertu du FNI.

7.0 - Évaluation finale du projet (Objectif 6)

7.1 - Critères de vérification

L'organisme parrain procède à l'évaluation de l'efficacité du projet en fonction des objectifs établis et convenus à l'étape de l'approbation. L'évaluation finale du projet devrait être exécutée dans l'année suivant l'achèvement du projet et être conforme aux exigences du FNI en matière de rapports.

7.2. - Constatations et conclusions

Transports Canada doit soumettre une évaluation finale du projet puisqu'il est toujours en cours d'exécution. Par conséquent, nous ne pouvons formuler de conclusion concernant cet objectif. Nous recommandons toutefois au SNRS de s'assurer que TC soumette en temps l'évaluation finale du projet.

8.0 - Communication des résultats du projet (Objectif 7)

8.1 - Critères de vérification

Les résultats du projet doivent être communiqués au grand public en consultation avec l'organisme parrain du projet, et les documents décrivant les résultats doivent être acheminés au SNRS.

8.2. - Constatations et conclusions

La communication des résultats du projet n'est pas complétée puisque le projet est toujours en cours d'exécution. Par conséquent, nous ne pouvons formuler de conclusion concernant cet objectif. Nous recommandons toutefois au SNRS de s'assurer que TC communique les résultats du projet au public.