VÉRIFICATION DU FONDS DE NOUVELLES INITIATIVES (FNI) DE RECHERCHE ET DE SAUVETAGE (R-S) - TC 1/01

SYSTÈME D’ÉVACUATION SEASCAPE

DÉCEMBRE 2004

Table des matières

• 1.0 - Résumé
• 2.0 - Conformité avec le protocole d'entente (Objectif 1)
• 3.0 - Présentation et sélection de la proposition et financement du projet (Objectif 2)
• 4.0 - Gestion du projet (Objectif 3)
• 5.0 - Rapports sur le projet (Objectif 4)
• 6.0 - Demandes et versements de fonds relativement au projet (Objectif 5)
• 7.0 - Évaluation finale du projet (Objectif 6)
• 8.0 - Communication des résultats du projet (Objectif 7)

1.0 - Résumé

1.1 - Contexte et envergure du travail

Le Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S), mis sur pied par le gouvernement fédéral en 1988, a pour but de financer des initiatives nouvelles de recherche et de sauvetage et, par là, d’améliorer le Programme national de recherche et de sauvetage (PNRS) du Canada.

Le FNI a comme objectifs principaux de rehausser les activités de R-S des organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux de compétence particulière, d’encourager et aider les projets visant à faire progresser les objectifs du PNRS et de diffuser les « pratiques exemplaires » en recherche et de sauvetage parmi tous les groupes qui sont engagés en R-S au Canada.

Le Secrétariat national de recherche et de sauvetage (SNRS) a retenu les services du cabinet Welch & Company LLP et lui a demandé de procéder, au nom du Secrétariat, à la vérification des projets bénéficiaires de l’aide financière du FNI. La vérification attestera de la conformité des exécutants de projets aux sept critères énoncés dans le Guide du FNI, et elle portera sur les domaines suivants :

1. le protocole d'entente;
2. la présentation et la sélection de la demande et le financement du projet;
3. la gestion du projet;
4. les rapports d'étape;
5. les demandes et versements de fonds relativement au projet;
6. l'évaluation finale du projet;
7. la communication des résultats du projet.

En fonction du calendrier de déroulement du projet, la présente vérification s’est effectuée selon les directives contenues dans les Guides du FNI de 1998 et 2000.

1.2 - Aperçu du projet

Le 17 mai 1999, le SNRS et Transports Canada (TC) ont signé un protocole d’entente concernant le FNI.

En février 2001, TC a convenu de parrainer une proposition de projet intitulée Système d’évacuation Seascape. Ce projet de recherche et de développement visait à construire un prototype grandeur nature du système d’évacuation du radeau de sauvetage Seascape et à le tester dans des conditions météorologiques extrêmes. Les résultats du projet contribueront au développement de normes d’évacuation et de sauvetage fondées sur le rendement pour les installations en mer.

Ce projet devait à l’origine être complété en trois ans, soit du 1er avril 2001 au 31 mars 2003; le financement du projet était prévu comme suit ;

L’annexe au protocole d’entente a été modifiée à plusieurs occasions pour refléter les retards du projet liés à la relocalisation de l’emplacement et d’autres pépins non prévus concernant le développement du prototype de grandeur nature. En conséquence, le projet a connu de sérieux dépassements de coûts. Le 17 décembre 2004, TC a soumis une demande de fonds additionnels au FNI pour soutenir ces dépassements de coûts. Dès que TC a signalé ces dépassements, un représentant des Travaux publics a été dépêché pour vérifier ces coûts additionnels du projet. La vérification de Travaux publics s’est terminée en août 2004. La demande de fonds additionnels (septième modification au projet) est résumée ci-après :

1.3 - Constatations et recommandations découlant de la vérification

Voici les grandes lignes des résultats de notre évaluation du ministère des Transports (TC) en rapport avec le respect des critères du FNI :

^* Les vérificateurs n’ont pas pu en venir à une conclusion au sujet de cet objectif car, au moment de la vérification, l’évaluation finale du projet n’était pas encore exigible.

En ce qui a trait aux objectifs qui n’ont pas été entièrement atteints par TC, voici nos recommandations :

2.0 - Conformité avec le protocole d'entente (Objectif 1)

2.1 - Critères de vérification

Le protocole d’entente relatif au programme est convenu et signé par les ministères fédéraux de R-S participants, les bureaux provinciaux et territoriaux des organismes de parrainage et le SNRS. Le protocole d’entente décrit les rôles et responsabilités de chaque partie, tel que prévu dans le Guide du FNI.

2.2 - Constatations et conclusions

Tel que mentionné précédemment, TC et le SNRS ont signé un protocole d’entente le 17 mai 1999 et l’annexe au protocole d’entente (le résumé du projet), où TC accepte de parrainer le projet en question, n’a pas été faite avant février 2001. Il n’y a eu aucun protocole d’entente ou de lettre d’entente entre TC et Seascape. Le protocole décrit les rôles et responsabilités de chaque partie engagée dans le projet. Le protocole d’entente précise que le parrain, dans ce cas TC, accepte la responsabilité de gestion afin de veiller à ce que l’organisme récipiendaire se conforme aux conditions du Guide du FNI.

Le principal problème identifié lors de la vérification de ce projet concerne les dépassements importants de coûts et le manque de communication de TC au SNRS sur cette question. Le site d’essai devait se situait à Fort Amherst (Terre-Neuve) à l’origine mais on l’a par la suite relocalisé à Portugal Cove (T.-N.) car l’accès au site était meilleur. Cette relocalisation a suscité des coûts additionnels de préparation du nouveau site, de reconception du système de lancement ainsi que d’autres coûts de matériel. Seascape et TC, lors de la décision de cette relocalisation, auraient dû réviser le plan de gestion (et mettre les coûts à jour) et le soumettre au SNRS avant de poursuivre le projet. Seascape a continué le projet et l’a même achevé avant de soumettre sa demande de financement additionnel pour soutenir les dépassements de coûts. Il importe de souligner qu’à plusieurs occasions TC a demandé à Seascape des renseignements additionnels sur le projet et a fait ces demandes en temps opportun, mais sans résultat. TC a toutefois continué d’approuver et d’avancer les fonds demandés par Seascape. Pour ce projet faisant l’objet de vérification, toutes les demandes de fonds ont été traitées par Travaux publics et le SNRS a été avisé des détails associés à chaque demande.

Compte tenu des commentaires qui précèdent, nous devons conclure que l’organisme parrain, TC, ne s’est pas conformé aux termes du protocole d’entente.

2.3 - Recommandations

Nous reconnaissons qu’une grande partie des problèmes de gestion du projet sous vérification découle du style de gestion de Seascape. Cela ne relève toutefois pas l’organisme parrain, TC, de ses responsabilités. Dans le cas présent, le parrain doit avoir une approche davantage proactive à la gestion des projets du FNI. De plus, lorsque le SNRS reconnaît l’existence de problèmes de gestion concernant un projet en particulier, il devrait prendre des mesures proactives en vue de les résoudre. Dans le présent cas, il est inacceptable que la question des dépassements de coûts ait été abordée seulement en décembre 2004.

Lorsque des organismes bénéficiaires et les organismes parrains ne gèrent pas les projets sous leur supervision directe de façon appropriée, le SNRS devrait envisager de procéder à une vérification de ces organismes, pendant l’exécution du projet. En outre, toutes les demandes de fonds doivent être remises au SNRS et le paiement de ces dernières doit être approuvé et traité par le SNRS. Le SNRS ayant le contrôle de ce processus, lorsque des cas de mauvaise gestion sont cernés pour un projet en particulier, il sera en mesure de retenir tout versement de fonds jusqu’à ce que la gestion du projet se soit suffisamment améliorée. En agissant ainsi, le SNRS pourra veiller à ce que les projets soient gérés efficacement et à ce que tous les fonds soient affectés à des dépenses approuvées.

3.0 - Présentation et sélection de la proposition et financement du projet (Objectif 2)

3.1 - Critères de vérification

3.1.1 - Présentation de la proposition

La proposition doit être présentée selon les exigences de forme et de contenu prescrites par le Guide du FNI et doit comprendre : une description; un état budgétaire et financier lié à des étapes repères; un plan de travail également lié aux étapes repères; et un énoncé des résultats et avantages, en fonction d’éléments mesurables.

3.1.2 - Sélection et financement de la proposition

La proposition doit suivre et respecter les critères énoncés dans le Guide du FNI, à savoir :

1. les approbations de proposition doivent être confirmées par des signatures;
2. le projet doit offrir la possibilité de prévenir les blessures ou d’en atténuer la gravité, de sauver des vies, d’accroître le temps de survie des victimes ou de réduire les risques pour le personnel de R-S;
3. les propositions doivent servir les objectifs du PNRS;
4. les propositions doivent tomber dans au moins une des six catégories du FNI, soit : l’intégration du PNRS, la collecte de données de R-S, la prévention des cas de R-S, la recherche-développement, les bénévoles, ou les interventions de R-S;
5. les propositions doivent servir les objectifs du FNI;
6. les propositions doivent démontrer un vaste champ d’application;
7. les propositions doivent mentionner un organisme parrain et indiquer la part du projet que cet organisme doit financer, le cas échéant;
8. le calendrier du projet doit commencer entre le 1er avril et le 31 mars et l’exécution du projet ne doit pas prendre plus de trois ans.

3.2 - Constatations et conclusions

Seascape a élaboré la proposition en respectant les exigences de forme et de contenu prescrites par le Guide du FNI. La proposition comprenait l’énoncé des objectifs et une description claire du projet, une ventilation des coûts par type de dépense, un plan de gestion détaillé lié à des étapes repères et une explication sommaire des liens entre le projet et les priorités du PNRS. La proposition portait principalement sur la possibilité de réduire les blessures et de sauver des vies en concevant un système d’évacuation des plates-formes pétrolières qui soit plus efficace et efficient. La proposition était conforme à tous les critères prescrits dans le Guide du FNI, et à ce titre nous avons conclu que la demande respectait les directives du FNI en matière de présentation, de sélection et de financement.

4.0 - Gestion du projet (Objectif 3)

4.1 - Critères de vérification

Le projet est géré d’après les lignes de conduite et les pratiques de gestion de l’organisme parrain et d’après les politiques de gestion de projet énoncées dans le Guide du FNI. La proposition de projet comprend un plan de gestion du projet expliquant en détail la façon dont le projet doit s’exécuter.

4.2 - Constatations et conclusions

Les vérificateurs ont pu passer en revue le plan de gestion du projet, tel que fourni dans la proposition, ainsi que les produits du projet avec le gestionnaire du projet de TC et celui de Seascape.

Comme nous l’avons souligné précédemment, compte tenu des problèmes que présentait le site original de construction (Fort Amherst, Terre-Neuve), il a fallu relocaliser le site ailleurs à Terre-Neuve, soit à Portugal Cove. À cause de cela, plusieurs demandes de modification ont été soumises afin de réaffecter des fonds du FNI d’une exercice financier à un autre. Ces modifications ont été présentées à temps et pour des raisons valides.

Il y a eu des problèmes avec la façon dont le projet a été géré en ce sens que le plan de gestion du projet n’a pas été révisé en fonction de la relocalisation du site de Fort Amherst à Portugal Cove. Avant que TC donne son approbation au projet, il aurait fallu que Seascape mette à jour son plan de gestion et y quantifie les coûts estimés révisés. Ce projet a été achevé en mars 2004 avec de sérieux dépassements de coûts, néanmoins, il n’y a pas eu de demande de financement additionnel présentée au FNI avant décembre 2004.

Pour les raisons mentionnées plus haut, nous devons conclure que TC n’a pas géré ce projet de façon adéquate.

4.3 - Recommandations

Les recommandations décrites à section 2.3 sont également pertinentes pour les critères de cet objectif.

5.0 - Rapports sur le projet (Objectif 4)

5.1 - Critères de vérification

Le document d’approbation d’un projet, une annexe au protocole d’entente, contient des exigences concernant les rapports à présenter. De plus, les exécutants d’un projet doivent présenter, à des dates bien précises, des rapports trimestriels décrivant les résultats obtenus jusque-là ainsi que les coûts engagés pendant le trimestre achevé, en comparaison avec les coûts prévus au budget, et expliquant les travaux à accomplir au cours du trimestre qui commence. Lorsqu’il survient un changement dans l’envergure du projet, le coût total estimatif ou les mouvements de trésorerie, une modification du projet doit être déposée en temps opportun. En outre, un rapport final de projet doit être remis le ou avant le 15 mars de l’année d’achèvement du projet. L’organisme parrain est tenu de présenter les rapports selon le calendrier approuvé.

5.2 - Constatations et conclusions

Les rapports trimestriels n’ont pas tous été remis au SNRS et certains autres ont été soumis bien après la date prévue. Le SNRS n’a pas reçu le rapport du second trimestre de l’exercice financier 2001-2002 ni ceux des premier et second trimestres de 2003-2004. Les rapports trimestriels fournis au SNRS incluaient des mises à jour sur les progrès du projet mais il y manquait des détails financiers sur les mouvements de trésorerie et les dépenses encourues à ce jour.

Nous avons précédemment mentionné qu’il y a eu des délais dans le projet liés à la relocalisation du site d’essai. Il y a eu présentation de demandes de modifications pour réaffecter les fonds d’un exercice financier à un autre. Ces demandes ont bien été soumises en temps opportun et pour des raisons valides. Toutefois, une demande de modification concernant la localisation du site aurait dû être soumise pour faire part des coûts accrus et des effets connexes sur les mouvements de trésorerie.

Cette demande de modification n’a été présentée au SNRS qu’en décembre 2004, alors que le projet était terminé depuis mars 2004, En outre, TC n’a toujours pas soumis le rapport final du projet.

Pour les raisons mentionnées plus haut, nous devons conclure que TC n’a pas respecté le critère concernant les rapports.

5.3 - Recommandations

Tout d’abord, aucun autre financement ne devrait être fourni par le SNRS avant que le parrain n’ait fourni tous les documents requis, dans le format prescrit. De plus, tel que mentionné à la section 2.3, si le SNRS administre convenablement ce programme, il devrait être en mesure de repérer les organismes parrains qui gèrent mal les projets relevant de leur supervision directe. Nous recommandons donc que le SNRS, dès la constatation d’un tel problème de gestion, envisage de procéder à une vérification des organismes en question pendant l’exécution du projet, ou encore, de retenir tout versement de fonds jusqu’à ce que la gestion du projet se soit suffisamment améliorée. En agissant ainsi, le SNRS pourra veiller à ce que les projets soient gérés efficacement et à ce que tous les fonds soient affectés à des dépenses approuvées.

6.0 - Demandes et versements de fonds relativement au projet (Objectif 5)

6.1 - Critères de vérification

L’organisme parrain prépare et présente les demandes selon les exigences prescrites dans le Guide du FNI. Le SNRS examine toutes les demandes pour en vérifier l’exactitude et la conformité aux conditions de l’approbation du projet. Tous les versements doivent aussi être conformes aux conditions de l’approbation du projet et aux exigences énoncées dans le Guide du FNI.

6.2 - Sommaire des demandes de fonds et des coûts totaux du projet

Voici un sommaire des coûts totaux de ce projet, entièrement financé par le SNRS, pour la période de contribution allant du 1er avril 2001 au 5 mai 2004 :

6.3 - Constatations et conclusions

Nous comprenons que toutes les demandes de fonds que Seascape a soumises à TC étaient fondées sur l’achèvement de certaines étapes repères. Une fois approuvées par TC, ces demandes n’ont pas été acheminées au SNRS mais plutôt à Travaux publics, qui traitent également des demandes de paiement au nom du SNRS. Lorsqu’une demande était traitée et un paiement fait à Seascape, Travaux publics aurait fourni au SNRS un bordereau de paiement par demande.

Nous avons visité le site de Seascape afin de tenter d’étoffer les montants réclamés pour le projet en cours de vérification. Lors de notre examen, nous avons constaté quelques problèmes qui doivent être réglés. En premier lieu, lors de la réconciliation des montants réclamés par Seascape, nous avons remarqué que pour chacune des demandes effectuées, Travaux publics avait ajout la TVH (15 %). Nous nous sommes assurés que ces montants étaient bel et bien inclus dans la déclaration annuelle de TPS/TVH de Seascape. En deuxième lieu, même si le projet s’est terminé en mars 2004, Seascape n’a toujours pas soumis de demandes de paiement pour les tâches suivantes :

Si le SNRS accepte la demande de financement additionnelle de TC, les coûts totaux du projet devraient être financés ainsi :

Pour les raisons mentionnées plus haut, nous devons conclure que TC n’a pas atteint cet objectif.

6.4 - Recommandations

Tout d’abord, le SNRS doit évaluer les mérites de la demande additionnelle de fonds de TC soumise en décembre 2004. Ensuite, en tout temps, lorsque le parrain a approuvé une demande de paiement soumise par l’organisme récipiendaire, la demande doit être soumise au SNRS pour approbation et traitement. En ayant le contrôle sur la suite des paiements, le SNRS peut veiller à ce que tous les projets du FNI soient financés conformément aux directives du FNI.

7.0 - Évaluation finale du projet (Objectif 6)

7.1 - Critères de vérification

L’organisme parrain procède à l’évaluation de l’efficacité du projet en fonction des objectifs établis et convenus à l’étape de l’approbation. L’évaluation finale du projet devrait être exécutée dans l’année suivant l’achèvement du projet et être conforme aux exigences du FNI en matière de rapports.

7.2. - Constatations et conclusions

Seascape doit soumettre une évaluation finale du projet à TC car le projet s’est terminé en mars 2004 et, par conséquent, l’évaluation finale n’est exigible qu’en mars 2005. Par conséquent, nous ne pouvons formuler de conclusion concernant cet objectif. Nous recommandons toutefois au SNRS de s’assurer que TC soumette en temps l’évaluation finale du projet.

8.0 - Communication des résultats du projet (Objectif 7)

8.1 - Critères de vérification

Les résultats du projet doivent être communiqués au grand public en consultation avec l’organisme parrain du projet, et les documents décrivant les résultats doivent être acheminés au SNRS.

8.2. - Constatations et conclusions

On nous a fourni une vidéo de démonstration faite à TC ainsi qu’un exemplaire de la vidéo remise au SNRS. Seascape nous a aussi remis un certain nombre d’articles sur les mérites de ce projet parus dans des journaux et de publications spécialisées.

En fonction des constatations, nous concluons que cet objectif a été atteint.