VÉRIFICATION DU FONDS DE NOUVELLES INITIATIVES (FNI) DE RECHERCHE ET DE SAUVETAGE (R-S) - ON 2/01

FORMATION, SERVICE DE POLICE DE TORONTO, MEMBRES AUXILIAIRES

NOVEMBRE 2004

Table des matières

• 1.0 - Résumé
• 2.0 - Conformité avec le protocole d'entente (Objectif 1)
• 3.0 - Présentation et sélection de la proposition et financement du projet (Objectif 2)
• 4.0 - Gestion du projet (Objectif 3)
• 5.0 - Rapports sur le projet (Objectif 4)
• 6.0 - Demandes et versements de fonds relativement au projet (Objectif 5)
• 7.0 - Évaluation finale du projet (Objectif 6)
• 8.0 - Communication des résultats du projet (Objectif 7)

1.0 - Résumé

1.1 - Contexte et envergure du travail

Le Fonds des nouvelles initiatives (FNI) de recherche et de sauvetage (R-S), mis sur pied par le gouvernement fédéral en 1988, a pour but de financer des initiatives nouvelles de recherche et de sauvetage et, par là, d’améliorer le Programme national de recherche et de sauvetage (PNRS) du Canada.

Le FNI a comme objectifs principaux de rehausser les activités de R-S des organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux de compétence particulière, d’encourager et aider les projets visant à faire progresser les objectifs du PNRS et de diffuser les « pratiques exemplaires » en recherche et de sauvetage parmi tous les groupes qui sont engagés en R-S au Canada.

Le Secrétariat national de recherche et de sauvetage (SNRS) a retenu les services du cabinet Welch & Company LLP et lui a demandé de procéder, au nom du Secrétariat, à la vérification des projets bénéficiaires de l’aide financière du FNI. La vérification attestera de la conformité des exécutants de projets aux sept critères énoncés dans le Guide du FNI, et elle portera sur les domaines suivants :

1. le protocole d'entente;
2. la présentation et la sélection de la demande et le financement du projet;
3. la gestion du projet;
4. les rapports d'étape;
5. les demandes et versements de fonds relativement au projet;
6. l'évaluation finale du projet;
7. la communication des résultats du projet.

Le projet s'étant échelonné sur plusieurs années, on a effectué la présente vérification selon les directives contenues dans tous les Guides du FNI parus entre 1998 et 2004.

1.2 - Aperçu du projet

Le 6 août 1997, le SNRS et Mesures d’urgence Ontario (MUO) ont signé un protocole d’entente concernant le FNI.

Le 19 mars 2001, MUO a convenu de parrainer une proposition de projet intitulée « Formation, Service de police de Toronto, membres auxiliaires ». Le projet devait être réalisé conjointement par le Service de police de Toronto (le TPS ou Toronto Police Service) et la Police provinciale de l’Ontario, et il recevait également l’appui de l’Association des bénévoles en R-S de l’Ontario (OSARVA). Le projet avait pour objectif de donner de la formation à tous les membres bénévoles du TPS de manière à leur faire acquérir des qualifications de base communes en recherche et sauvetage au sol, appelées collectivement « Chercheur(euse) R-S de niveau 1 ».

Au départ, le projet devait s’exécuter sur une période de deux ans allant du 1er avril 2001 au 31 mars 2003. L’annexe au protocole d’entente a été modifiée à plusieurs reprises afin de pallier des retards subis par le projet à cause du manque de membres bénévoles et de formateurs qualifiés. Qui plus est, une fois les exercices commencés, on s’est rendu compte qu’il faudrait plus de matériel de formation. Les coûts totaux du projet avaient été estimés à 152 066 dollars dont 72 p. 100 devaient venir du FNI et le reste, c’est-à-dire, 28 p. 100 ou 42 000 dollars, d’autres sources de financement. Voici un tableau schématique du financement de ce projet :

1.3 - Constatations et recommandations découlant de la vérification

Voici les grandes lignes des résultats de notre évaluation du ministère de la Défense nationale (Forces canadiennes) en rapport avec le respect des critères du FNI :

^* Les vérificateurs n’ont pas pu en venir à une conclusion au sujet de cet objectif parce que, au moment de la vérification, l’évaluation finale du projet n’était pas encore exigible et la stratégie de communication n’avait pas été mise en œuvre.

En ce qui a trait aux objectifs qui n’ont pas été entièrement atteints, voici un résumé de nos recommandations à MUO :

2.0 - Conformité avec le protocole d'entente (Objectif 1)

2.1 - Critères de vérification

Le protocole d’entente relatif au programme est convenu et signé par les ministères fédéraux de R-S participants, les bureaux provinciaux et territoriaux des organismes de parrainage et le SNRS. Le protocole d’entente décrit les rôles et responsabilités de chaque partie, tel que prévu dans le Guide du FNI.

2.2 - Constatations et conclusions

Le 6 août 1997, tel que mentionné plus haut, le SNRS et MUO ont signé un protocole d’entente incluant une annexe (le résumé du projet) dans laquelle MUO convenait de parrainer le projet faisant l’objet de la présente, mais cette annexe n’a été signée, comme telle, que le 19 mars 2001. Aucun protocole d’entente ni lettre d’accord n’a jamais été conclu entre MUO et le Service de police de Toronto. Le protocole d’entente, qui décrit les rôles et responsabilités de chacune des parties au projet, prévoit expressément que l’organisme parrain, en l’occurrence, MUO, assume la responsabilité de la gestion et s’engage à faire en sorte que l’organisme bénéficiaire se conforme aux modalités prescrites dans le Guide du FNI.

Nous avons relevé plusieurs problèmes dans la gestion du présent projet. Nous avons demandé à MUO et au Service de police de Toronto de nous faire parvenir copie de certains rapports et-ou documents (modification numéro trois) qui auraient dû avoir été remis au SNRS. Ni l’une ni l’autre de ces organisations n’a pu accéder à notre demande. La plupart des documents composant le dossier du projet à vérifier nous sont venus du SNRS. En outre, plusieurs des modifications n’avaient été signées ni par le SNRS ni par MUO. Rappelons que MUO détenait la responsabilité de veiller à ce que l’organisme bénéficiaire tienne des comptes et dossiers ordonnés pour le projet en voie de vérification. Le reste du financement, c’est-à-dire, les coûts salariaux internes des agents de police participant au projet, devait provenir du Service de police de Toronto, mais ce dernier n’a pu nous fournir aucun document justifiant les sommes en cause.

Ce n’est pas la première fois qu’il survient des problèmes liés à des projets parrainés par MUO. L’organisation a d’ailleurs déjà admis certaines difficultés internes et elle a procédé à une restructuration afin d’y remédier.

Pour les raisons exposées ci-dessus, nous concluons que l’organisme parrain, MUO, ne s’est pas conformé aux modalités du protocole d’entente.

2.3 - Recommandations

Les recommandations formulées ci-après font ressortir la nécessité que le SNRS et l’organisme parrain gèrent de manière plus dynamique et plus étroite les projets FNI.

Tout d’abord, les faits constatés montrent que l’organisme parrain ne comprend pas entièrement ses rôles et responsabilités telles qu’énoncés dans le protocole d’entente. Voici ce que nous recommandons à cet égard : une fois le protocole d’entente dûment signé, le SNRS tient une séance de planification avec l’organisme parrain afin d’examiner avec lui les rôles et responsabilités de chaque partie et de s’assurer que l’organisme parrain comprend clairement ce que l’on attend de lui. De plus, il est essentiel, dans tous les cas, que le SNRS veille à ce qu’un protocole d’entente ou un accord semblable ayant force obligatoire soit aussi conclu entre l’organisme parrain et l’organisme bénéficiaire afin que les intérêts du SNRS soient toujours protégés.

Le SNRS, s’il administre convenablement ce programme, devrait aussi être capable de repérer les organismes parrains qui gèrent mal les projets relevant de leur supervision directe. Nous recommandons donc que le SNRS, dès la constatation d’un tel défaut de gestion, envisage de procéder à une vérification des organismes en question pendant l’exécution du projet, ou encore, de retenir tout versement de fonds jusqu’à ce que la gestion du projet se soit suffisamment améliorée. En agissant ainsi, le SNRS pourra veiller à ce que les projets soient gérés efficacement et à ce que tous les fonds soient affectés à des dépenses approuvées. Dans la même veine, compte tenu des problèmes de gestion liés aux projets FNI parrainés par MUO, il serait bon de songer à réduire ou éliminer toute autre aide du FNI à des projets parrainés par MUO aussi longtemps que cet organisme ne sera pas en mesure de prouver que ses pratiques de gestion interne concordent avec les lignes de conduite et méthodes du SNRS.

Enfin, étant donné que l’efficacité globale du programme FNI fait l’objet d’une évaluation annuelle, le Guide du FNI continue d’évoluer et de se modifier selon les besoins. Tous les protocoles d’entente devraient être mis à jour périodiquement, à intervalle de quelques années, afin de permettre l’ajout plus fréquent de dispositions nouvelles et d’offrir un moyen de rappeler aux organismes parrains en quoi consistent exactement leurs rôles et responsabilités. De plus, le SNRS devrait étudier la possibilité d’ajouter aux protocoles d’entente un article distinct que l’organisme parrain doit signer pour affirmer avoir lu l’entente et en comprendre tous les aspects, surtout celui des rôles and responsabilités de l’organisme parrain.

3.0 - Présentation et sélection de la proposition et financement du projet (Objectif 2)

3.1 - Critères de vérification

3.1.1 - Présentation de la proposition

La proposition doit être présentée selon les exigences de forme et de contenu prescrites par le Guide du FNI et doit comprendre : une description; un état budgétaire et financier lié à des étapes repères; un plan de travail également lié aux étapes repères; et un état des avantages acquis, en fonction d’éléments mesurables.

3.1.2 - Sélection et financement

La proposition doit suivre et respecter les critères énoncés dans le Guide du FNI, à savoir :

1. les approbations de proposition doivent être confirmées par des signatures;
2. le projet doit offrir la possibilité de prévenir les blessures ou d’en atténuer la gravité, de sauver des vies, d’accroître le temps de survie des victimes ou de réduire les risques pour le personnel de R-S;
3. les propositions doivent servir les objectifs du PNRS;
4. les propositions doivent tomber dans au moins une des six catégories du FNI, soit : l’intégration du PNRS, la collecte de données de R-S, la prévention des cas de R-S, la recherche-développement, les bénévoles, ou les interventions de R-S;
5. les propositions doivent servir les objectifs du FNI;
6. les propositions doivent démontrer un vaste champ d’application;
7. les propositions doivent mentionner un organisme parrain et indiquer la part du projet que cet organisme doit financer, le cas échéant;
8. le calendrier du projet doit commencer entre le 1er avril et le 31 mars et l’exécution du projet ne doit pas prendre plus de trois ans.

3.2 - Constatations et conclusions

Le Service de police de Toronto a élaboré sa proposition en respectant les exigences de forme et de contenu prescrites par le Guide du FNI. La proposition comprenait l’énoncé des objectifs et une description claire du projet, une ventilation des coûts par exercice et par type de dépense, un plan de gestion détaillé lié à des étapes repères et une explication sommaire des liens entre le projet et les priorités du PNRS. La proposition visait principalement à renforcer les possibilités de réduire les cas de blessure et de perte de vie en donnant de la formation en R-S au sol aux membres bénévoles du service de police. La proposition était conforme à tous les critères prescrits dans le Guide du FNI et, à ce titre, nous concluons que la demande respectait les directives du FNI en matière de présentation, de sélection et de financement.

4.0 - Gestion du projet (Objectif 3)

4.1 - Critères de vérification

Le projet est géré d’après les lignes de conduite et les pratiques de gestion de l’organisme parrain et d’après les politiques de gestion de projet énoncées dans le Guide du FNI. La proposition de projet comprend un plan de gestion du projet expliquant en détail la façon dont le projet doit s’exécuter.

4.2 - Constatations et conclusions

Nous avons examiné le plan de gestion contenu dans la proposition ainsi que les réalisations escomptées. L’examen s’est effectué de concert avec le directeur de projet, qui assumait depuis la responsabilité du projet en question, et visait à évaluer si le plan avait été fidèlement suivi.

Au départ, le Service de police de Toronto prévoyait offrir des programmes de formation à tous ses membres auxiliaires pendant les exercices 2001-2002 et 2002-2003. L’objectif de ces deux années était d’amener environ 200 bénévoles à acquérir les compétences nécessaires à l’accréditation en recherche et sauvetage au sol.

En raison du nombre insuffisant de membres bénévoles et d’instructeurs qualifiés, l’étape de planification du projet a pris plus de temps que prévu, c’est seulement en octobre 2003 que le premier cours de formation a pu être offert. Il a fallu procéder à plusieurs modifications afin de pouvoir réaffecter des fonds entre les exercices couvrant le déroulement du projet. Ces premières modifications ont été déposées dans les délais prescrits et s’accompagnaient de justifications valides. Le SNRS a cependant relevé un défaut de procédure dans la modification numéro cinq, en ce sens que du matériel de formation ne figurant pas au budget avait été acheté sans l’autorisation préalable du FNI. Le matériel en question était pertinent et le FNI en a éventuellement approuvé l’achat, mais il n’en reste pas moins que MUO a enfreint les directives du programme.

En conséquence de ce qui précède, nous concluons que MUO n’a pas bien géré le projet.

4.3 - Recommandations

Les recommandations énoncées à la section 2.3 s’appliquent également à cet objectif.

5.0 - Rapports sur le projet (Objectif 4)

5.1 - Critères de vérification

Le document d’approbation d’un projet, une annexe au protocole d’entente, contient des exigences concernant les rapports à présenter. De plus, les exécutants d’un projet doivent présenter, à des dates bien précises, des rapports trimestriels décrivant les résultats obtenus jusque-là ainsi que les coûts engagés pendant le trimestre achevé, en comparaison avec les coûts prévus au budget, et expliquant les travaux à accomplir au cours du trimestre qui commence. Lorsqu’il survient un changement dans l’envergure du projet, le coût total estimatif ou les mouvements de trésorerie, une modification du projet doit être déposée en temps opportun. En outre, un rapport final de projet doit être remis le ou avant le 15 mars de l’année d’achèvement du projet. L’organisme parrain est tenu de présenter les rapports selon le calendrier approuvé.

5.2 - Constatations et conclusions

Les rapports trimestriels n’ont pas tous été remis au SNRS et certains d’entre eux lui sont parvenus bien après la date prescrite. Le SNRS n’a jamais reçu le rapport du quatrième trimestre de l’exercice 2001-2002 ni celui du premier trimestre de l’exercice 2003-2004. Les rapports trimestriels dûment acheminés au SNRS comprenaient un état de l’avancement du projet et un aperçu de la situation financière en relation avec les besoins de trésorerie trimestriels. Tel que mentionné plus haut à la section 4.2, les retards accusés dans l’exécution du projet ont entraîné le besoin d’apporter plusieurs modifications au plan initial. Ces modifications ont été déposées dans les délais prescrits et s’accompagnaient de justifications valides, mais l’une d’entre elles (numéro trois) n’a pu être localisée ni par MUO ni par le Service de police de Toronto. Qui plus est, le SNRS attend toujours le rapport final du projet. En conséquence de ce qui précède, nous concluons que MUO n’a pas respecté le critère concernant la présentation de rapports.

5.3 - Recommandations

D’abord et avant tout, aucun autre versement de fonds ne devrait être effectué par le SNRS avant que tous les documents en souffrance n’aient été remis, en bonne et due forme, par l’organisme parrain. De plus, tel que mentionné plus haut à la section 2.3, si le SNRS administre convenablement ce programme, il devrait aussi être capable de repérer les organismes parrains qui gèrent mal les projets relevant de leur supervision directe. Nous recommandons alors que le SNRS, dès la constatation d’un tel défaut de gestion, envisage de procéder à une vérification des organismes en question pendant l’exécution du projet, ou encore, de retenir tout versement de fonds jusqu’à ce que les pratiques de gestion interne de l’organisme parrain soient rendues conformes aux lignes de conduite et méthodes du SNRS. En agissant ainsi, le SNRS pourra s’assurer que les projets sont gérés efficacement et que tous les fonds sont affectés à des dépenses approuvées.

6.0 - Demandes et versements de fonds relativement au projet (Objectif 5)

6.1 - Critères de vérification

L’organisme parrain prépare et présente les demandes selon les exigences prescrites dans le Guide du FNI. Le SNRS examine toutes les demandes pour en vérifier l’exactitude et la conformité aux conditions de l’approbation du projet. Tous les versements doivent aussi être conformes aux conditions de l’approbation du projet et aux exigences énoncées dans le Guide du FNI.

6.2 - Sommaire des demandes de fonds et des coûts totaux du projet

Voici un sommaire schématisé des versements et coûts totaux du projet pour la période allant du 1er avril 2002 au 31 mars 2004 :

6.3 - Constatations et conclusions

Comme nous l’avons déjà mentionné, ni MUO ni le Service de police de Toronto n’ont pu nous fournir copie des demandes de fonds envoyées au SNRS. C’est en nous adressant directement au SNRS que nous avons obtenu copie de ces documents.

Pendant la période de l’exécution du projet, le Service de police de Toronto a présenté seulement deux demandes de versement. La première, en avril 2001, visait une avance de 25 970 dollars pour couvrir les coûts de démarrage à engager pour mettre sur pied les cours de formation prévus. Le Service de police n’a pas dépensé la somme au complet et a finalement remboursé l’excédent au SNRS en avril 2003. La deuxième et dernière demande de fonds concernait les coûts liés à un cours de formation d’une semaine.

La plus grande partie (72 p. 100) des coûts du projet devait être financée par le FNI et le reste (28 p. 100) par le Service de police de Toronto. Nous avons étudié les documents justificatifs accompagnant les demandes de fonds adressées au SNRS. À l’examen des documents sources pertinents, nous avons constaté que le Service de police n’avait pas tenu un compte exact de la part de TPS des coûts engagés dans le cadre du projet en cours de vérification. Voici une illustration qui résume les effets de cette erreur :

^* Calculé comme constituant 57,14 p. 100 du total de la TPS acquittée.

Dans le cours de nos discussions, le Service de police de Toronto nous a expliqué que les sommes demandées étaient basées sur le montant réel des coûts directs engagés et que le coût total du projet était effectivement beaucoup plus élevé que les sommes indiquées au SNRS, car celles-ci n’incluaient pas les frais salariaux internes. Comme le Service de police n’avait mis en œuvre aucun système permettant le suivi de ces frais salariaux supplémentaires, il nous est impossible d’évaluer jusqu’à quel point ils sont raisonnables et valides. Compte tenu de la formule de financement et du fait qu’il était tenu d’assumer 28 p. 100 de tous les coûts du projet, le Service de police aurait ainsi payé les salaires internes nécessaires à la gestion du traitement d’un montant d’environ 28 000 dollars. En tout état de cause, l’allégation semble raisonnable puisque le projet s’est déroulé sur une période de trois ans.

Les raisons évoquées ci-dessus nous forcent à conclure que MUO n’a pas réalisé cet objectif.

6.4 - Recommandations

Tout d’abord, le SNRS doit décider des mesures à prendre, le cas échéant, pour recouvrer les fonds excédentaires qui ont pu être versés, puisque le Service de police de Toronto est incapable de quantifier sa propre contribution au projet. Voici comment cet excédent devrait être calculé :

^* Exclut toute charge salariale interne puisque le Service de police est incapable de justifier ces coûts.

En second lieu, lorsque des contributions internes ou « indirectes » (aux frais généraux) doivent constituer un élément du financement du projet, chacune des demandes de fonds adressées au SNRS doit s’accompagner d’un sommaire détaillé de ces coûts. Qui plus est, et plus important encore, à l’étape de la présentation et de l’approbation de toute proposition future devant faire l’objet d’un protocole d’entente, le SNRS devra rappeler à l’organisme parrain et à l’organisme bénéficiaire leur obligation de tenir des dossiers soignés et des relevés détaillés de temps de travail afin de permettre le contrôle et le suivi de ces coûts indirects.

7.0 - Évaluation finale du projet (Objectif 6)

7.1 - Critères de vérification

L’organisme parrain procède à l’évaluation de l’efficacité du projet en fonction des objectifs établis et convenus à l’étape de l’approbation. L’évaluation finale du projet devrait être exécutée dans l’année suivant l’achèvement du projet et être conforme aux exigences du FNI en matière de rapports.

7.2. - Constatations et conclusions

Le Service de police de Toronto n’a pas encore remis l’évaluation finale à MUO puisque le projet ne s’est achevé qu’en mars 2004 et que, par conséquent, le Service de police a jusqu’à la fin de mars 2005 avant de devoir rendre compte de l’évaluation finale. C’est pourquoi il nous impossible de conclure que le Service de police a ou n’a pas atteint le présent objectif. Nous n’en recommandons pas moins que le SNRS veille à ce que le Service de police de Toronto remette, en temps et lieu, le rapport de l’évaluation finale du projet.

8.0 - Communication des résultats du projet (Objectif 7)

8.1 - Critères de vérification

Les résultats du projet doivent être communiqués au grand public en consultation avec l’organisme parrain du projet, et les documents décrivant les résultats doivent être acheminés au SNRS.

8.2. - Constatations et conclusions

Au moment de la vérification, la stratégie de communication relative au projet en cause n’avait pas encore été mise à exécution. Le Service de police de Toronto avait l’intention de tenir une cérémonie de remise de diplômes à tous les membres auxiliaires qui seraient passés avec succès par le processus d’accréditation. La cérémonie devait être ouverte aux familles des diplômés et au grand public, et faire l’objet d’annonces et de comptes rendus dans les médias locaux. Le Service de police prévoyait aussi diffuser un communiqué annonçant la réussite et les mérites du projet. Pour l’heure, il nous est impossible de conclure que le Service de police a ou n’a pas atteint le présent objectif, mais nous recommandons au SNRS de s’assurer que toutes ces activités de la stratégie de communication sont effectivement mises en œuvre.